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試論檢察機關提起民事公益訴訟的有效方法
一、檢察機關開展公益訴訟的幾種方式公益訴訟一般是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。檢察機關提起公益訴訟主要限于這樣幾類案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環(huán)境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社會主義市場經濟秩序和管理秩序的案件（包括壟斷案件等）；4.侵犯公民個人權利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。檢察機關在提起公益訴訟時以何種方式或模式向法院提起，法律沒有明確規(guī)定，在實踐中，要結合案件的具體情況和其它司法機關對公益訴訟的不同態(tài)度，來確定具體的做法。從現在檢察機關已開展的民事公益訴訟活動的司法實踐來看，主要有以下幾種方式：
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提起民事訴訟的方式又可分為兩種，一是檢察機關作為原告，債務人或導致國有資產流失的合同雙方當事人為被告。比如某地一救災倉庫因制度不健全、管理不善、法定代表人更換頻繁等因素，導致大量國有資產流失。該地檢察機關就以該救災倉庫和侵犯該倉庫國有資產的侵權人為共同被告向該地人民法院提起民事訴訟，有效地追回了流失的國有資產。二是檢察機關和遭受侵權的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產流失的案件，檢察機關與國有資產流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于環(huán)境污染的案件，檢察機關與受到環(huán)境污染的單位和個人為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢察機關與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。比如某煤氣公司下屬的設備廠在與某個體業(yè)主合作項目中，因自有資金不足，使合同顯失公平，導致國有資產大量流失。該地檢察機關就與該煤氣公司為共同原告，以該個體業(yè)主為被告向人民法院提起訴訟。在當前檢察機關開展的公益訴訟案件中，大多是侵害國家利益，國有資產流失的案件。對于此類案件，有下列情形之一的，可提起訴訟：(1)資產流失單位怠于行使債權；(2)無主體主張債權；(3)債權債務關系明確，無對等給付債務的案件。對于這些情形，檢察機關可以采取提起民事訴訟方式向法院起訴。
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檢察機關作為參與或支持的起訴機關支持受損害單位向人民法院起訴。這里面又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是受到環(huán)境污染的案件中，檢察機關作為支持起訴的機關，由與案件有直接利害關系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產流失案件中，國有資產流失單位出于本部門利益的考慮，以犧牲國有資產為代價，低價出售國有資產不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產管理部門為原告，檢察機關作為支持起訴機關，以造成國有資產流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。
（三）檢察機關作為法律監(jiān)督機關的地位，采用檢察建議或調解等非訴訟方式
這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權利義務關系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調解等方式，可極大節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。比如某市建筑公司因無力及時償還該市磚瓦廠500萬元貨款，該市磚瓦廠遂將該建筑公司3000平方米的倉庫占去，后經該市××檢察院委托會計師事務所評估，并經國有資產局立項確認，該被占地屬國有資產，價值1000萬元。該市XX檢察院找到雙方當事人，向其說明該買賣合同無效理由，促使該磚瓦廠同意返還多占國有資產，然后該檢察院分別向房地產管理局、雙方當事人的主管部門發(fā)出檢察建議，除闡明原協議無效外，建議房地產管理局吊銷有關產權證明。
上述三種方式各有特點。第一種方式中，檢察機關作為原告提起訴訟，可以較快地進入訴訟程序，且國外有現成的體例可參照，但采用此種方法可能會受到“檢察機關不是與案件有直接利害關系的當事人，或者說主體不適格”的責難。采用檢察機關與遭受侵權的單位、組織或個人為共同原告的辦法，可以避免檢察機關單獨作為原告，若被告提出反訴，檢察機關無法承擔反訴引起的民事義務，而檢察機關和國有資產流失單位作為共同原告，就可由國有資產流失單位作為實體原告來承擔相關的權利和義務。第二種方式主要是針對有些案件（比如國有資產流失的案件）由其行政主管部門（國有資產管理局）來起訴，而由檢察機關支持起訴。這種辦法的主要意義在于，檢察機關支持民事公益訴訟案件可以依法定手段收集證據，而其它行政主管部門、組織和個人不具有這一法定職權。但該種方法似乎也存在著“國有資產管理部門是行政機關，與對方當事人不是平等的法律關系”的責難等問題。第三種方式是一種成果好、見效快的方法，但對于重大、疑難的案件就不太能適用，因而應用范圍有限。
對于檢察機關而言，在探索民事公益訴訟的有效方式的過程中要與受訴法院進行良好的溝通，其原因在于：1.人民法院依法審理民事案件，遵循“不告不理”的原則，法院不依職權主動去發(fā)現和保護類似侵犯國家利益和集體利益的案件。在公益訴訟中一定要有一個對侵犯國家利益和集體利益的發(fā)現者和維護者的代表，這是由檢察機關來承擔的。2.目前法律對公益訴訟缺乏具體規(guī)定，而檢察機關又是在不斷探索中前進的，所以檢、法兩家就公益訴訟的協調，可以提高訴訟效率，切實有效地保護國家社會利益和弱勢群體。3.檢、法兩家就公益訴訟形成的執(zhí)法環(huán)境優(yōu)化機制，是由于法律對提起公益訴訟缺少具體的規(guī)定，因此這種優(yōu)化機制重點是檢察機關要在提起民事訴訟時在訴訟的程序、方式上與受訴法院進行溝通。
二、檢察機關提起公益訴訟的辦案程序
檢察機關開展公益訴訟從辦案程序上看主要有三個階段：立案、調查取證和起訴。除了這三個主要的階段之外，還有一些附帶的階段或者叫準備階段，比如立案前的受理和初查，起訴之前的審查起訴等等。
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在立案階段，有三個問題需要明確并在一定范圍內得到統一：一是案件來源。目前檢察機關開展公益訴訟的案源主要有這樣幾個渠道：1.來源于控告申訴部門的舉報、控告；2.來源于國有資產管理部門、金融資產管理部門的線索；3.檢察機關自行查找線索。二是立案標準。對于立案標準，目前各地檢察機關根據當地經濟發(fā)展的水平和狀況采用不盡相同的標準。但對立案標準的把握都應考慮一些基本的原則：比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進行公益訴訟案件，有重大影響的案件，民事法律關系明確的案件，還要考慮訴訟成本等。三是立案程序。民行檢察部門在對案件進行初查之后，決定立案的，應制做《立案決定書》啟動訴訟程序。下面結合案例加以說明。
［案例］：某年月日，A市B公司因無錢發(fā)給工人工資，經經理李四聯系，從張三手中借得現金20萬元。欠款到期后，B公司無力償還，經理李四私下與該公司會計商量，決定將該公司一幢樓房（坐落在某地）賣給張三，作價30萬元，于當天簽訂了買賣該房地產協議，并在10天后辦理了過戶手續(xù)。
在這一國有資產流失的案件中，沒有原告提起訴訟。檢察機關在獲取這類案件線索后，即可由民行檢察部門組織力量進行
調查取證工作，在查明案件事實的基礎上，認為可以由檢察機關進行訴訟的，由辦案部門決定立案，起草《立案決定書》報檢察長批準或檢委會討論是否進行訴訟。由于此案沒有原告，檢察機關可以以支持起訴的方式進行訴訟，原告為該市的國有資產管理局。在《立案決定書》中，重點應寫明“案件來源及事實情況”和“支持起訴的理由及依據”。
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調查取證要圍繞三個重點展開：一是注意調查在合法形式掩蓋的幕后交易的情況。尤其在造成國有資產大量流失的案件中，除了客觀上的因素之外，很多情況下存在著雙方當事人惡意串通，故意造成國有資產流失而后中飽私囊。比如某運輸公司經理王二低價出售國有倉庫時，采用自買自賣的手段與他人合伙低價購買國有資產，并以他人名義與該運輸公司簽訂買賣協議，憑此協議到房產部門辦理了房地產過戶手續(xù)，造成國有資產大量流失。二是注意調查當事人有無故意規(guī)避法律法規(guī)和鉆法律法規(guī)漏洞的事實。比如在中外合資企業(yè)中，合作方利用我方對無形資產的評估制度和相關法規(guī)的不健全，故意低估我方具有自主的知識產權的專利、品牌等，造成國有資產大量流失。三是注意在調查造成國有資產流失的單位是否存在制度不健全、管理松懈、主要領導人經常更換等因素。搞清了這些問題，調查證據就會層次清楚，脈絡清晰，從而有的放矢，把握調查取證的主動權。
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起訴階段是檢察機關開展公益訴訟的極為重要的階段，包括之前的審查起訴過程。審查起訴包含程序性審查和實體性審查。程序性審查是對案件從立案到調查終結經歷的程序是否合法和審查，要確認訴訟參與人的主體是否適格，收集證據的過程是否合法，案件中所涉及證據保全是否合法，有關查封、扣押的財物是否隨案移送等。實體審查主要是確認證據的標準是否達到證明的程度。審查結束后應制作審查結論，對應提起訴訟的，可依職權向法院起訴。以上述案例為例，在此案中是以檢察機關向法院遞交民事訴狀的形式來支持訴訟的，起訴狀主要應明確該案的事實和理由以及提起訴訟的法律依據。目前檢察機關在提起訴訟時主要依據的是我國《憲法》、《民法通則》及國家對保護國有資產、防止環(huán)境污染等方面的法律法規(guī)，訴訟程序主要依據我國《民事訴訟法》的有關規(guī)定。所以檢察人員在辦理這類案件時，要從案件的具體情況和我國現行法律的具體規(guī)定中，準確、有針對性地將起訴依據的有關法律規(guī)定在訴狀中寫明。
那么，檢察機關在開展公益訴訟時究竟以何種身份出現在庭審中呢？與開展公益訴訟的三種方式相適應，檢察機關可以三種身份出現在法庭上：第一種是上述案例中檢察機關支持起訴的身份；第二種是以原告身份提起訴訟；第三種是以法律監(jiān)督者的身份促使當事人之間和解。
三、檢察機關開展公益訴訟過程中有待解決的幾個問題
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第一，雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機關開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關檢察機關監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則（比如《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過行使檢察權，……維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序，教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其它權利，保衛(wèi)社會主義現代化建設順利進行”的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機關提起、參與民事訴訟的一種概括性授權。但是檢察機關開展公益訴訟活動僅有法律的有關概括性授權還不夠，還需要對檢察機關開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權利。
�。ǘz察機關在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權
從理論上看，檢察機關提起民事公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位；同時既不是以完全意義上的當事人身份出現，又不是完全以法律監(jiān)督者的身份出現。這就是檢察機關在提起民事公益訴訟中享有訴權時的內在矛盾及其所享有訴權的全部內容。在檢察機關既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位時，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關應享有普通當事人具有的訴權，比如申請回避權、變更或撤銷訴訟請求權，庭審中的請求調解權等等；就其所具有的法律監(jiān)督者的地位而言，檢察機關應具有對錯誤生效判決請求上級檢察機關提起抗訴權等。同時檢察機關既不是完全意義上的當事人身份，又不是完全意義上的法律監(jiān)督者的身份。就其不是完全意義上的當事人身份而言，檢察機關除以普通當事人身份與對方當事人享有的平等訴權外，檢察機關還以法律監(jiān)督者的身份享有特殊的權利，就此而言與對方當事人不具有平等性，正因為如此，檢察機關介入公益訴訟案件就是需要檢察機關有這種特殊權利來保護國家和社會利益。所以總起來看，筆者認為，檢察機關在民事公益案件中享有的訴權，是提起訴訟權與監(jiān)督訴訟權兩者的統一，同時又不是兩種權利完全的實現，這些需要在立法上加以明確和規(guī)定。
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檢察機關在公益訴訟過程中是否享有強制措施的權利是一直存在爭議的問題。筆者認為，檢察機關之所以提起公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機關享有的強制措施的權利正是完成這一職責的重要手段。檢察機關與公民個人和其它組織提起民事訴訟的主要區(qū)別之一就是檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據過程中，包括搜集證據、保全證據、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質，當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。但由于對檢察機關開展公益訴訟，我國法律沒有具體的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機關開展公益訴訟的調查取證權。
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