WTO反傾銷協(xié)議與法院的司法審查權(quán)

傾銷（Dumping）是國際貿(mào)易中一種經(jīng)濟行為，WTO《關(guān)于履行1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)議》（簡稱反傾銷協(xié)議）將其界定為，“一項產(chǎn)品從一國出口到另一國，該產(chǎn)品的出口價格在正常的貿(mào)易過程中，低于出口國旨在本國消費的同類產(chǎn)品的可比價格，也即以低于其正常價值進入另一國的商業(yè)”。而反傾銷（Anti-dumping）則是一種政府行為，主要是指進口國為了保護本國經(jīng)濟利益或者本國生產(chǎn)企業(yè)的利益，采取增加關(guān)稅等措施對進口國的傾銷行為進行限制……
　　從目前國際貿(mào)易的情況看，歐美國家對中國眾多出口產(chǎn)品和企業(yè)采取反傾銷措施、征收反傾銷稅，從各類生活用品到各式各樣小商品等等，而這些正是中國企業(yè)的“優(yōu)勢產(chǎn)品”。但在中國，反傾銷案件卻寥寥無幾，由于行政部門采取或者不采取反傾銷措施而引起司法審查的案件還未出現(xiàn)。我國加入WTO后，國際貿(mào)易將急劇增加，如何遵循WTO反傾銷協(xié)議，確立司法審查的規(guī)則體系，充分發(fā)揮司法審查在保護本國經(jīng)濟利益和國際貿(mào)易自由方面的作用，是一個日趨重要的問題。筆者將在文中著重論述法院的司法審查權(quán)問題。
　　WTO反傾銷協(xié)議第十三條（司法審查）規(guī)定：“各成員，  其國內(nèi)立法包括有關(guān)反傾銷措施的規(guī)定，根據(jù)本協(xié)議第十一條的內(nèi)容規(guī)定，對最終裁決和復(fù)審決定的行政行為可特別要求司法、仲裁或行政法庭或者通過訴訟程序，迅速進行審議，該法庭或訴訟程序應(yīng)完全獨立于負責(zé)作出該裁決或復(fù)審決定的當(dāng)局。”WTO  除了在反傾銷協(xié)議中規(guī)定了司法審查，還在補貼與反補貼措施協(xié)議第二十三條、服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）第六條、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定（TRIPS）第三十二條、  裝船前檢驗協(xié)議第四條中作了大致相同的規(guī)定，這些規(guī)定主要是源于關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的規(guī)定。GATT第十條第3  款（乙）項規(guī)定“為了能夠特別對于有關(guān)海關(guān)事項的行政行為迅速進行檢查和糾正，締約各國應(yīng)維持或盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。這種法庭或程序應(yīng)獨立于負責(zé)行政實施的機構(gòu)之外，而它們的決定，除進口商于規(guī)定上訴期間向上級法院或法庭提出申訴之外，應(yīng)由這些機構(gòu)予以執(zhí)行，并作為今后實施的準(zhǔn)則；但是，如果這些機構(gòu)的中央主管機關(guān)有充分理由認為它們的決定與法律的既定原則有抵觸或與事實不符，它可以采取步驟使這個問題經(jīng)由另一程序加以檢查”。從字面上看，WTO  規(guī)定了三個司法審查的主體：司法的、仲裁的、行政的法庭。由于WTO  反傾銷協(xié)議對司法審查的主體及其司法審查權(quán)的規(guī)定不是十分明確，有的學(xué)者認為，在我國，不應(yīng)當(dāng)由法院行使司法審查權(quán)，而由其他行政機關(guān)對反傾銷行為進行最終審議或者由作出反傾銷行為的行政機關(guān)進行最終審議。
　　筆者認為，這些觀點與WTO的司法審查的原則不相符。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，在我國應(yīng)當(dāng)明確法院對反傾銷行為（包括作為和不作為）的司法審查權(quán)。
　　  WTO反傾銷協(xié)議沒有排斥法院擁有最終司法審查權(quán)的原則
　　在任何一個法治國家，法院都擁有對行政行為的最終司法審查權(quán)。著名的布萊克法律辭典（Black's  Law  Dictionary）是這樣解釋司法審查的概念的：“司法審查是指法院審查政府的另一部門或另一級政府決定的權(quán)力。從行政機構(gòu)向法院提起的上訴，以審查事實認定或法律，或?qū)彶閮烧�。也指上訴法院審查初審法院或中級上訴法院的裁決�！辈既R克法律辭典的解釋，代表了英美法學(xué)的普遍認識。王名揚先生認為，“在美國，司法審查是指法院審查國會制定的法律是否符合憲法，以及行政機關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言”。在英國，司法審查通常是指，公民的權(quán)利和利益受到行政機關(guān)侵害，請求高等法院根據(jù)其對下級法院和行政機關(guān)所具有的傳統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，對后兩者的行為的合法性進行審查。
　　當(dāng)然，司法審查并不專門指英美法系國家普通法院對行政行為的審查，（在美國，反傾銷司法審查案件由國際貿(mào)易法院管轄，上訴法院是聯(lián)邦上訴法院，后者為普通法院），也包括行政法院對行政行為的審查。如德國、法國等歐洲大陸法系國家便是如此。在德國，普通法院不享有任何行政法事務(wù)的管轄權(quán)（jurisdiction），行政法方面的事務(wù)由專門的法院即行政法院（the  administrative  court）管轄。因此，在德國，司法審查是指行政法院審查行政機關(guān)行使的行政權(quán)力。在法國，行政法院同樣具有司法審查的權(quán)力。在歐洲大陸法系國家看來，行政法院是嚴格意義上的司法機關(guān)的一個有機組成部分，他們與其它法院共同地行使國家的司法權(quán)。行政法院像普通法院那樣，與行政機關(guān)是相互獨立的。
　　無論是英美法系國家還是歐洲大陸法系國家，法院對行政行為都擁有司法審查權(quán)。那么，為什么在西方發(fā)達國家主導(dǎo)下產(chǎn)生的WTO  反傾銷協(xié)議中規(guī)定了司法審查三個并列的主體呢？有兩個理由可以解釋這個問題。一是在有些WTO成員國的憲政體制中，  法院對行政行為不具有司法審查權(quán)。對于這些國家的司法審查問題，GATT第十條第3  款（丙）項作了補充的規(guī)定，“如于本協(xié)議簽訂之日在締約國領(lǐng)土內(nèi)實施的事實上能夠?qū)π姓�行為提供客觀公正的檢查，即使這個程序不是全部或正式地獨立于負責(zé)行政實施的機構(gòu)以外，本款（乙）項的規(guī)定，并不要求取消它或替換它。實施這種程序的締約國如被請求，應(yīng)向締約國全體提供有關(guān)這種程序的詳盡資料，以便締約國全體決定這種程序是否符合本項規(guī)定的要求”。根據(jù)該項規(guī)定，能夠?qū)π姓�行為進行客觀公正的審查的機構(gòu)，即使不是完全獨立于作出行政行為的司法機構(gòu)，或者在形式上不獨立于作出行政行為的機構(gòu)，也不必然是不合格的主體。這種審查主體和程序是否符合第十條第3款（乙）項的規(guī)定，由締約國全體決定。  這種規(guī)定主要是基于締約國的司法、行政和仲裁體系的不統(tǒng)一。允許在有的國家由獨立的行政機構(gòu)或者仲裁機構(gòu)過渡性地替代法院作出最終的裁決，有一定的必要性。但這并不意味著在法院擁有司法審查權(quán)的國家，可以排除法院對反傾銷行為的司法審查權(quán)。二是基于WTO  規(guī)范的行政行為涉及的行政專業(yè)性很強，WTO規(guī)定了獨立的行政機構(gòu)的審查程序，  體現(xiàn)了很多國家行政法上行政救濟窮盡的原則。WTO  中規(guī)定的獨立的“行政的法庭”，可以理解為歐洲大陸法系國家的行政法院，還可以被理解為英美法系國家的行政裁判所（the  administrative  tribunal）。  普通法中的行政裁判所盡管被認為是政府行政部門的組成部分，但享有自己的法律地位。美國行政機關(guān)依正式聽證程序裁決行政爭議時，實質(zhì)上是一個行政法庭。它們的裁決仍然受普通法院的監(jiān)督。在這方面美國和英國相同，和歐洲大陸法系國家的行政法院不同。從形式上看，英美

法系國家的行政裁判所只具有相對的獨立性，但從法律關(guān)系上看，完全獨立于作出行政決定的機構(gòu)，并且要接受法院的司法審查。在英美法系國家，法律家們對于WTO有關(guān)司法審查規(guī)定的主體不作并列的理解，  而是分層次的理解，即反傾銷行為涉及的利害關(guān)系人可以尋求行政法庭的救濟，對行政法庭的裁決不服，可以再尋求法院的司法救濟。兩者的區(qū)別是，行政法庭可以審查行政決定的合理性問題，而法院只能審查合法性的問題；行政法庭的審查是初步的，而法院的審查結(jié)論具有最終裁決性質(zhì)。
　　  在我國法律框架下，應(yīng)當(dāng)明確法院對WTO  反傾銷行為的司法審查權(quán)
　　從嚴格意義上講，司法審查是一個憲法學(xué)和行政法學(xué)的概念。在很多國家，司法審查包括兩個方面的內(nèi)容，一是法院對立法機關(guān)的立法行為進行審查，這通常被稱為違憲審查；二是法院對行政機關(guān)的行政行為進行司法審查（judicial  review  of  administrative  action）。  WTO反傾銷協(xié)議中的司法審查主要是指后者。司法審查是現(xiàn)代民主政治國家的一項重要法律制度，是一國法院對其他國家機關(guān)行使公共權(quán)力的行為進行審查，救濟公民權(quán)利的法律制度。我國行政訴訟法確立了法院對具體行政行為的合法性進行審查的基本原則，系統(tǒng)的、完整的司法審查制度隨著行政訴訟法的頒布而建立。司法審查制度的運作狀況，是一個國家民主制度和人權(quán)保障制度發(fā)展程度的重要標(biāo)志。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向法院提起行政訴訟。同時，行政訴訟法還規(guī)定了行政訴訟的受案范圍以及其他提起訴訟的條件。我們在判斷反傾銷行為是否應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查的時候，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國的司法審查法典即行政訴訟法的規(guī)定。
　　（一）反傾銷行為是一種具體行政行為。根據(jù)WTO  反傾銷協(xié)議的規(guī)定，一國的反傾銷主管行政機關(guān)接到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的申請后，應(yīng)當(dāng)對外國進口產(chǎn)品進行調(diào)查，確定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害程度，并決定是否對外國產(chǎn)業(yè)采取反傾銷措施。反傾銷的調(diào)查程序包括申訴、立案、調(diào)查、裁決等。主管行政機關(guān)的三種行為可能受到司法審查。一是不發(fā)起調(diào)查的決定。反傾銷調(diào)查的發(fā)起一般是基于國內(nèi)聲稱受到傾銷行為損害的產(chǎn)業(yè)提出反傾銷申請。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，  反傾銷申請應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，例如，“表示支持申請的國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)量不足國內(nèi)產(chǎn)業(yè)同類產(chǎn)品全部生產(chǎn)量的25％的，則調(diào)查不應(yīng)發(fā)起”。二是中止或者終止調(diào)查的決定。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，主管行政機關(guān)在調(diào)查開始后，  一旦確認沒有充分的傾銷或者損害證據(jù)以證明有理由繼續(xù)對案件進行調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)駁回申請，并盡速終止調(diào)查。三是作出初步行政裁決和最終行政裁決。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，  主管行政機關(guān)在調(diào)查的基礎(chǔ)上可以作出肯定或者否定有關(guān)傾銷或者損害的初步行政裁決。在初步裁決的基礎(chǔ)上，主管行政機關(guān)可以采取臨時措施和價格承諾措施。最終行政裁決則是指主管行政機關(guān)最終確認進口產(chǎn)品傾銷并造成損害而作出征收反傾銷稅的裁決。這三種行為無論從內(nèi)容還是從形式上看，都符合具體行政行為的基本特征。
　�。ǘ�）反傾銷行為涉及的利害關(guān)系人具備訴訟主體資格。WTO  反傾銷協(xié)議中規(guī)定的反傾銷行為一般涉及兩個主體，一是提出反傾銷申請的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者其代表；二是被指控傾銷的出口國產(chǎn)業(yè)。在特定條件下，訴訟主體還可能是受到傾銷行為損害的第三國企業(yè)。通常請求司法審查的是被指控傾銷的出口國產(chǎn)業(yè)。WTO  反傾銷協(xié)議規(guī)定當(dāng)事人可以尋求司法審查，對于保障當(dāng)事人特別是被征收反傾銷稅的當(dāng)事人的利益，防止反傾銷行政當(dāng)局濫用權(quán)力十分重要，這是國際反傾銷立法史上一次具有重大意義的突破。在我國，允許進口國產(chǎn)業(yè)擁有訴訟主體資格，也符合行政訴訟法的規(guī)定。我國行政訴訟法規(guī)定，外國人、無國籍人、外國組織在中國進行行政訴訟，同中國公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)。由于WTO反傾銷協(xié)議屬于國際條約，有關(guān)司法審查的規(guī)定，  主要適用于出口國尋求司法救濟的程序。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)對反傾銷主管行政機關(guān)不調(diào)查、中止調(diào)查或者終止調(diào)查的決定不服，則可以根據(jù)行政訴訟法尋求司法救濟。
　　當(dāng)然，反傾銷行為還可能涉及其他有法律上利害關(guān)系的人，根據(jù)最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，這些當(dāng)事人可以依法提起行政訴訟。WTO  反傾銷協(xié)議第六條第11款規(guī)定，“本協(xié)議所稱‘有利害關(guān)系的當(dāng)事人’應(yīng)包括：（a）受調(diào)查的出口商或外國生產(chǎn)者或產(chǎn)品的進口商，或其大多數(shù)成員是該產(chǎn)品的生產(chǎn)者、出口商或進口商的商會或同業(yè)公會。（b  ）出口國成員政府。（c）進口成員的同類產(chǎn)品的生產(chǎn)商，  或者其成員的大多數(shù)是進口成員地域內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的商會和同業(yè)公會。除上述列舉的名單之外，這個名單并不排除將國內(nèi)或國外的當(dāng)事人包括在有利害關(guān)系的當(dāng)事人之列�！盬TO反傾銷協(xié)議規(guī)定的反傾銷行為的利害關(guān)系人，  與最高法院司法解釋規(guī)定的“有法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人”基本一致，只是出口國成員政府是否可以成為行政訴訟的原告，這是一個值得研究的新問題。我國行政訴訟法規(guī)定公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟，沒有排斥與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的國內(nèi)政府或者行政機關(guān)。在行政訴訟案件中，地方政府和行政機關(guān)作為原告參加訴訟是常有的。WTO  反傾銷協(xié)議中“出口國成員政府”，在反傾銷司法審查的案件中，代表的是出口國產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟利益，因此，也可以作為訴訟代表人而成為行政訴訟的原告，請求進口國法院司法審查。
　　（三）法院行使司法審查權(quán)不存在立法上的障礙。WTO  規(guī)則和國內(nèi)立法的關(guān)系，是一個十分復(fù)雜的問題，在有關(guān)WTO  反傾銷協(xié)議與國內(nèi)立法關(guān)系上，存在同樣的沖突與選擇的問題。國內(nèi)立法排除法院行使對反傾銷行為的司法審查權(quán)，往往被有的學(xué)者作為支持其主張的一個重要理由。我國國務(wù)院1997年曾經(jīng)發(fā)布《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》（以下簡稱《條例》），《條例》規(guī)定，我國有關(guān)主管行政機關(guān)可以初步裁定傾銷成立和最終裁定傾銷成立，“最終裁定傾銷存在并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以按照規(guī)定程序征收反傾銷稅，并由對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部予以公告。征收反傾銷稅，由對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部提出建議，由國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會決定，由海關(guān)執(zhí)行”。例如，2000年8  月我國對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部和國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會作出的《關(guān)于對原產(chǎn)于韓國的進口聚酯薄膜反傾銷調(diào)查的最終裁定》，用的就是“最終裁定”的概念。但我們不能據(jù)此得出“最終裁定”排除了法院的司法審查的結(jié)論。值得注意的是，WTO反傾銷協(xié)議用英文final  determination（直譯為最終的決定）表述最終行政裁決，但這只是行政程

序中的最終裁決，  WTO反傾銷協(xié)議還規(guī)定了利害關(guān)系人對反傾銷行為可以請求司法審查。
　　《條例》與WTO反傾銷協(xié)議不同的是，  沒有規(guī)定利害關(guān)系人可以提起行政訴訟。行政訴訟法也沒有明確規(guī)定，對于反傾銷行為可以提起行政訴訟。有人據(jù)此認為，《條例》排除了法院的司法審查。筆者認為，這種觀點缺乏法律依據(jù)。理由有二。第一，行政訴訟法第十一條第一款規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以對八項具體行政行為提起行政訴訟，盡管反傾銷行為不包括在第（一）項至第（七）項內(nèi)，但該款第（八）項規(guī)定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，可以提起行政訴訟。因此，不能因為行政訴訟法有關(guān)受案范圍的規(guī)定中沒有列舉反傾銷行為而否定這類行為的可訴性。第二，即使《條例》規(guī)定的“最終裁定”不是指行政程序的最終裁定，也不能排除司法審查。根據(jù)行政訴訟法第十二條的規(guī)定，由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為必須是法律規(guī)定的。而這里的“法律”是一個狹義的概念，僅指全國人大或者全國人大常委會制定、通過的規(guī)范性文件。最高法院的司法解釋對此也作過明確規(guī)定。最高法院的這一解釋是符合行政訴訟法的基本原則的。排除司法審查只能由立法機關(guān)通過立法來決定，若允許行政機關(guān)（國務(wù)院也是一個行政機關(guān)）通過制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章排除司法審查，則不符合權(quán)力制約原則和法治的精神。
　�。ㄋ模┓ㄔ旱乃痉▽彶榫哂胁豢商娲�性。我們在討論司法審查的主體的時候，應(yīng)當(dāng)明確，WTO反傾銷協(xié)議規(guī)定行政的、  仲裁的機構(gòu)可以作為司法審查的主體的前提是，某個特定國家的法院不具有司法審查權(quán)。但是，目前仍有觀點認為，在中國也應(yīng)當(dāng)由獨立的行政機構(gòu)來進行司法審查。這種觀點的存在，與我國法院司法審查的權(quán)威性和信任度的低下有一定的關(guān)聯(lián)。但是，與法治程度相當(dāng)?shù)姆ㄔ旱淖饑啦皇峭ㄟ^放棄權(quán)力而可以取得的。這是我國法院的司法審查具有不可替代性的一個重要理由。第二個理由是，在中國是否存在一個獨立的行政的裁決機構(gòu)是一個值得質(zhì)疑的問題。如果我們排除法院的司法審查，但為了遵循WTO  的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由獨立的行政的裁決機構(gòu)對反傾銷的最終裁決進行審查。國務(wù)院或者國務(wù)院的法制工作部門都不可能成為合格的機構(gòu)。其一，國務(wù)院是作出反傾銷最終裁定的上級行政機關(guān)而不是與之相獨立的機構(gòu)。其二，國務(wù)院的實際審查機構(gòu)是國務(wù)院法制工作部門，而這些機構(gòu)只能通過復(fù)議程序進行審查。而我國的復(fù)議程序，很顯然不是WTO  所稱的司法審查的程序。第三個理由是，法院有充分的能力進行司法審查。盡管反傾銷行為是一種特殊的行政行為，但這不能成為排除法院司法審查的理由。因為，任何行政行為對于法院來說，都具有行政專業(yè)性，但都是可以審查的。這關(guān)鍵不在于法院的法官具有很強的相關(guān)行政專業(yè)知識，而是在于司法程序的中立性和法官的法律判斷能力。法院的司法審查權(quán)不能因為行政的專業(yè)性而被放棄。我國新的專利法賦予法院對專利行政行為的司法審查權(quán)，正是法院的司法審查的價值重新得到承認的重要標(biāo)志。

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