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欠薪保障基金初論
「摘要」近年來(lái)，隨著我國(guó)欠薪問(wèn)題的日益突出，僅憑我國(guó)勞動(dòng)法中規(guī)定的保障措施已無(wú)法充分保護(hù)勞動(dòng)者的合法利益和維護(hù)社會(huì)安定。借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建議建立特殊的保障制度，如欠薪保障基金。本文主要從考察已有的立法出發(fā)，對(duì)欠薪保障基金的概念進(jìn)行重新理論界定并提出我國(guó)構(gòu)建該制度的思路。
「關(guān)鍵詞」欠薪，欠薪保障基金
近年來(lái)，農(nóng)民工的工資拖欠問(wèn)題日益突出，部分用人單位惡意拖欠職工工資的現(xiàn)象履見(jiàn)不鮮，鑒于我國(guó)尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的可執(zhí)行的工資保障規(guī)定，如何保障勞動(dòng)者取得被用人單位拖欠的工資是當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)法勞動(dòng)報(bào)酬保障領(lǐng)域急需深入研究的一個(gè)重要問(wèn)題。在國(guó)外，許多國(guó)家立法規(guī)定了欠薪保障的特別措施，其中主要包括欠薪索賠特權(quán)制度和欠薪保障基金制度。對(duì)于如何建立欠薪保障基金制度，我國(guó)的深圳、上海和香港做了許多有益的嘗試，出臺(tái)了一系列的規(guī)定。本文將結(jié)合相關(guān)理論和實(shí)踐展開(kāi)論述，重點(diǎn)討論我國(guó)如何構(gòu)建欠薪保障基金制度。
一、各國(guó)及我國(guó)各地方欠薪保障基金立法考察。
1、各國(guó)立法概況。
各國(guó)在20世紀(jì)60年代以前主要是通過(guò)規(guī)定工資優(yōu)先債權(quán)的形式保護(hù)工人索賠企業(yè)欠付工資，但是由于優(yōu)先權(quán)的行使受到諸多條件的制約實(shí)踐中遇到困難，于是開(kāi)始考慮能否建立一個(gè)第三方的機(jī)構(gòu)來(lái)保障勞動(dòng)者的權(quán)利。關(guān)于欠薪保障基金的立法最早出現(xiàn)在1966年的巴西，巴西建立了一個(gè)服務(wù)工齡保障基金，該基金僅保障雇傭合同結(jié)束時(shí)應(yīng)支付的工齡補(bǔ)貼。目前最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西歐各國(guó)。西歐各國(guó)的工資保障基金（即本文論述的欠薪保障基金）立法自1967年開(kāi)始，該種基金的性質(zhì)屬于社會(huì)保障的范疇，設(shè)立的目的在于為雇主對(duì)其工作人員欠下的債務(wù)提供擔(dān)保，所承保的風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)的無(wú)償付能力。綜合考察各國(guó)的立法，工資保障基金制度主要包括以下內(nèi)容：該制度的適用范圍、工資保障機(jī)構(gòu)的行政管理籌資、工資保障基金運(yùn)轉(zhuǎn)的條件、受保障制度保護(hù)的索賠類(lèi)別、所保護(hù)權(quán)利的數(shù)額限制、支付程序等。作為我國(guó)鄰國(guó)的韓國(guó)在遇到嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，針對(duì)大量發(fā)生的企業(yè)破產(chǎn)和勞動(dòng)者失業(yè)現(xiàn)象，為確保勞動(dòng)者的工資得到支付和社會(huì)安定，于1998年2月20日制定了《工資債權(quán)保障法》。在該法中規(guī)定工資債權(quán)保障基金作為勞動(dòng)部部長(zhǎng)代替事業(yè)主支付工資和退休金的來(lái)源，由從業(yè)主征收的費(fèi)用組成以及工資債權(quán)保障上的征收金適用產(chǎn)業(yè)災(zāi)害保障法上的一些規(guī)定。
2、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)欠薪保障條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保障條例）與《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基金辦法）比較分析。
保障條例系深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，“基金辦法”由上海市政府發(fā)布，上述兩件立法均屬于地方法規(guī)規(guī)章，為我國(guó)欠薪保障立法的大膽嘗試，在其條文中對(duì)欠薪保障制度的基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行了初步構(gòu)建，本文擬對(duì)兩者進(jìn)行比較分析為后文的論述提供制度基礎(chǔ)。經(jīng)筆者比較兩者條文，發(fā)現(xiàn)上述兩件立法有以下共同點(diǎn)：（1）二者均在第一條中提出制定的目的在于保障職工合法利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；（2）對(duì)于欠薪的解釋基本一致，即企業(yè)應(yīng)支付而逾期未支付給員工的工資；（3）均設(shè)立欠薪保障基金的管理機(jī)構(gòu)，保障條例中規(guī)定由深圳市政府設(shè)立欠薪保障基金委員會(huì)，基金辦法規(guī)定上海市小企業(yè)欠薪基金委員會(huì)負(fù)責(zé)欠薪基金政策的制定和協(xié)調(diào)工作；（4）欠薪基金的主體來(lái)源均為企業(yè)繳納的欠薪保障費(fèi)、基金的利息收入和投資收入；（5）欠薪保障費(fèi)均由工商管理部門(mén)在辦理企業(yè)年檢或注冊(cè)時(shí)收取，并統(tǒng)一劃撥專(zhuān)門(mén)設(shè)立的欠薪基金專(zhuān)戶(hù)，欠薪保障費(fèi)在企業(yè)成本中列支；（6）規(guī)定墊付的欠薪數(shù)額的限制；（7）規(guī)定了墊付欠薪的追償制度。
保障條例中的下列規(guī)定為基金辦法所無(wú)：（1）該條例適用于特區(qū)內(nèi)的企業(yè)和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的員工；（2）欠薪保障實(shí)行繳費(fèi)與共濟(jì)、墊付和追償相結(jié)合的原則；（3）欠薪保障基金委員會(huì)由政府、員工和企業(yè)等方面的人員組成，并規(guī)定市政府勞動(dòng)行政部門(mén)是欠薪保障工作的主管部門(mén)和日常辦事機(jī)構(gòu)；（4）欠薪保障費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是上年度市政府公布的最低月工資標(biāo)準(zhǔn)的70％；（5）對(duì)于欠薪基金用于日常管理費(fèi)用支出限定為不超過(guò)當(dāng)年收取的欠薪保障費(fèi)的5％；（6）控制欠薪保障基金的投資項(xiàng)目和投資總額占欠薪保障基金余額的比例；（7）規(guī)定企業(yè)員工請(qǐng)求勞動(dòng)部門(mén)墊付欠薪的條件和程序性要件；（8）對(duì)于違反該條例的相關(guān)責(zé)任人規(guī)定了相應(yīng)的罰則；（9）規(guī)定勞動(dòng)部門(mén)每年應(yīng)當(dāng)將審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布接受社會(huì)監(jiān)督；（10）規(guī)定了對(duì)勞動(dòng)部門(mén)的處理決定的救濟(jì)措施。
與保障條例相比，基金辦法具有以下的特殊規(guī)定：（1）基金辦法第一條規(guī)定的制定目的中還包括促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展；（2）欠薪的范圍不僅限于企業(yè)到期未支付的工資還包括企業(yè)應(yīng)繳納而逾期未繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；（3）適用的范圍僅限為符合國(guó)家和上海市確定的小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)并已履行本辦法規(guī)定交費(fèi)辦法的企業(yè)；（4）欠薪基金委員會(huì)的組成人員中不包括勞動(dòng)者的代表；（5）欠薪保障費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是上海市上一年度在職職工月平均工資的60％；（6）規(guī)定符合辦法規(guī)定的企業(yè)可以申請(qǐng)墊付欠薪，企業(yè)職工只有在企業(yè)無(wú)法提出申請(qǐng)的情況下提出申請(qǐng)；（7）規(guī)定了基金實(shí)施情況的報(bào)告制度和專(zhuān)項(xiàng)審批制度。
小結(jié)：經(jīng)過(guò)比較分析，筆者認(rèn)為保障條例結(jié)構(gòu)上更趨于完善，其共分六章，分別為總則、欠薪保障機(jī)構(gòu)、欠薪保障基金、欠薪的墊付、墊付欠薪的追償和罰則；內(nèi)容上更注重對(duì)勞動(dòng)者利益的保護(hù)，這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在其規(guī)定處理欠薪墊付申請(qǐng)的盡速審查和辦理；基金管理上注重維持整體欠薪資金的平衡。基金辦法雖然結(jié)構(gòu)內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，但從管理體制上更注重各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的配合和協(xié)調(diào)，但只對(duì)欠薪基金委員會(huì)的職責(zé)作概括性的規(guī)定未涉及具體職責(zé)；在欠薪保障范圍內(nèi)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)包含在內(nèi)（此舉更有利于保障勞動(dòng)者的權(quán)益）。
3、香港地區(qū)的《破產(chǎn)欠薪保障條例》（PROTECTION OF WAGES ON INSOVLENCY ORDINANCE）。
該條例共分七部分，分別為導(dǎo)言、破產(chǎn)欠薪保障基金委員會(huì)、基金、財(cái)務(wù)條文、從基金所作的撥款、已付款項(xiàng)的追討和雜項(xiàng)�，F(xiàn)擇其主要規(guī)定作簡(jiǎn)要介紹：（1）在該條例的法律公告中表明該條例旨在訂定條文，設(shè)立一委員會(huì)，以管理破產(chǎn)欠薪保障基金，并規(guī)定雇員在其雇主處于無(wú)力清償?shù)那闆r下，可獲該基金撥付款項(xiàng)；（2）導(dǎo)言部分主要是對(duì)條例中的若干概念進(jìn)行解釋?zhuān)绻べY（wages）指公司清盤(pán)時(shí)，申請(qǐng)人根據(jù)《公司條例》有權(quán)獲優(yōu)先償還的工資或薪金，或在破產(chǎn)案中申請(qǐng)人根據(jù)《破產(chǎn)條例》有權(quán)獲優(yōu)先償還的工資或薪金；（3）破產(chǎn)欠薪基金委員會(huì)部分主要是規(guī)定基金委員會(huì)的名稱(chēng)（Protection of Wages on Insolvency Fund Board）和性質(zhì)（body corporte）、委員會(huì)的職能及權(quán)力；（4）基金部分規(guī)定了基金的來(lái)源和從基金撥付的款項(xiàng)，其中基金的來(lái)源為財(cái)政撥付、對(duì)已付款項(xiàng)的追討、利息和其他收入以及合法撥付的其他款項(xiàng)；（5）財(cái)務(wù)條文部分主要規(guī)定基金的管理和審核；（6）第五部分至第七部分對(duì)于款項(xiàng)的支付、追討已墊付款項(xiàng)以及各種罰則做了
規(guī)定。這部條例雖然規(guī)定的僅是雇主破產(chǎn)時(shí)對(duì)于雇員工資、代通知費(fèi)、遣散費(fèi)未得到支付的保障，但對(duì)于我國(guó)構(gòu)建欠薪保障基金制度仍有借鑒意義。
二、欠薪保障基金概念的理論界定。
結(jié)合上述立法可以看出在規(guī)定欠薪保障基金制度存在諸多的差異，筆者認(rèn)為造成上述現(xiàn)象的原因在于對(duì)于基本概念的理解各異，因此有必要對(duì)欠薪保障基金概念重新進(jìn)行理論界定。
首先必須明確欠薪的概念。欠薪一般稱(chēng)為“拖欠工資”，從不同的角度進(jìn)行分析，可以得出不同的解釋。如果單純地從勞動(dòng)合同的債權(quán)債務(wù)關(guān)系上來(lái)定義欠薪，主要是指因經(jīng)營(yíng)者逃遁、企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、破產(chǎn)等原因使用人單位無(wú)法支付到期應(yīng)支付的勞動(dòng)報(bào)酬。上述定義僅考慮到用人單位或經(jīng)營(yíng)者的因素，對(duì)于勞動(dòng)報(bào)酬是否與勞動(dòng)者的勞動(dòng)相對(duì)應(yīng)等因素未予以考慮，從而可能出現(xiàn)一些用人單位通過(guò)變相壓低勞動(dòng)者的工資的方式逃避對(duì)工人勞動(dòng)報(bào)酬的欠債，從中謀取高額利潤(rùn)，侵犯勞動(dòng)者的合法權(quán)益�；诖�，從單方面定義欠薪已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及勞資關(guān)系發(fā)展的需要，必須從多方面對(duì)欠薪進(jìn)行定義。筆者認(rèn)為在定義欠薪的概念時(shí)必須考慮如下因素：（1）對(duì)于工資的理解：工資，又稱(chēng)薪金，其廣義，即職工勞動(dòng)報(bào)酬，是指勞動(dòng)關(guān)系中，職工因履行勞動(dòng)義務(wù)而獲得的，由用人單位以法定形式支付的各種形式的物質(zhì)補(bǔ)償。廣義的工資應(yīng)包括計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、工資性津貼補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資以及特殊情況下支付的工資。筆者認(rèn)為從保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益出發(fā)，此處的工資應(yīng)作廣義理解。（2）是否應(yīng)該將用人單位拖欠社會(huì)保障費(fèi)納入欠薪概念？在勞動(dòng)關(guān)系中用人單位除了根據(jù)勞動(dòng)合同支付約定的工資外，還承擔(dān)一定的支付義務(wù)，必須按照國(guó)家法律規(guī)定為勞動(dòng)者支付一定的社會(huì)保障費(fèi)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金等。而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行考察，后者對(duì)于維護(hù)社會(huì)安定更具有實(shí)際意義。但是筆者認(rèn)為勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)用人單位拖欠社會(huì)保障費(fèi)的行為可以依《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第100條的規(guī)定責(zé)令限期繳納以及加收滯納金，故無(wú)須繼續(xù)規(guī)定欠薪保障基金制度。（3）考慮到最低工資保障對(duì)于我國(guó)具有特殊的意義：是建立我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本條件；可以作為國(guó)家干預(yù)分配保障勞動(dòng)者權(quán)益，保證社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定的手段；能夠與國(guó)際勞工組織工資制度接軌。因此在欠薪概念的界定中也應(yīng)引入最低工資保障的概念，即對(duì)于勞動(dòng)者取得勞動(dòng)報(bào)酬低于國(guó)家（或地區(qū)）規(guī)定的最低工資保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，也歸入欠薪的范疇。綜上所述，本文討論的欠薪主要是指因用人單位破產(chǎn)、依法整頓、經(jīng)營(yíng)者逃匿或其他原因造成用人單位無(wú)力或故意逾期未支付應(yīng)支付工資和勞動(dòng)者的工資收入……更多》「提示」 您好！閱讀本文需要交費(fèi)，如果您想繼續(xù)閱讀，請(qǐng)登錄或注冊(cè)成為法學(xué)文獻(xiàn)庫(kù)讀者！
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孟兆平
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