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傷殘等級(jí)鑒定不應(yīng)當(dāng)受到司法審查
傷殘等級(jí)鑒定不應(yīng)當(dāng)受到司法審查福建中美律師事務(wù)所 黃若輝
最近本人代理一起因不服勞動(dòng)鑒定委員會(huì)傷殘等級(jí)鑒定，而將某省級(jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)告上行政法庭的案件。由于目前各地基層法院對(duì)類似案件是否立案及傷殘等級(jí)鑒定行為是否屬行政行為意見不一，為此，特奉此文以供對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議法律實(shí)務(wù)有興趣的同行商榷并希指正。
事由：某外企員工在工前準(zhǔn)備工作中不慎將左手無(wú)名末關(guān)節(jié)指甲二分之一處壓傷，醫(yī)療期終結(jié)后，外企認(rèn)為達(dá)不到傷殘?jiān)u定等級(jí)，無(wú)需賠償。該員工遂向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)。仲裁期間由仲裁委指定當(dāng)?shù)厥屑?jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)實(shí)施傷殘等級(jí)鑒定，鑒定結(jié)論為“傷殘十級(jí)”。對(duì)此，外企不服向上一級(jí)勞動(dòng)鑒定委員申請(qǐng)?jiān)俅舞b定，上級(jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)撤銷了下級(jí)鑒定結(jié)論，做出了新的鑒定結(jié)論為“未達(dá)到傷殘等級(jí)”。員工同樣不服，于2004年3月以某省級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ毫甘芾砗蟛⒆芳油馄鬄榈谌藚⒓釉V訟。庭審中被告及第三人對(duì)訴訟主體提出異議，原告撤回起訴。但原告緊接著就變更被告主體為某省級(jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)，再次提起行政訴訟，當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ和瑯右彩芾砹耍F(xiàn)已進(jìn)入庭審階段。本文不討論勞動(dòng)鑒定委員會(huì)鑒定程序及規(guī)范問(wèn)題，而是討論勞動(dòng)鑒定委員會(huì)做出的傷殘等級(jí)鑒定到底是不是具體行政行為。
根據(jù)我國(guó)行政訴訟法及有關(guān)規(guī)定，就行政訴訟的被訴主體資格而言應(yīng)當(dāng)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)（含國(guó)家行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)構(gòu)）或由法律、法規(guī)授權(quán)從事公共管理事務(wù)的機(jī)構(gòu)；就行政訴訟的被訴行為而言，應(yīng)當(dāng)是由適格行政主體針對(duì)某一特定的、單一的對(duì)象而做出的僅對(duì)該特定對(duì)象有約束力的行政行為；就行政訴訟可訴行政行為的內(nèi)涵而言應(yīng)當(dāng)是行政主體基于行政職權(quán)而發(fā)生的行政管理行為。而本案中勞動(dòng)鑒定委員會(huì)做出的傷殘等級(jí)鑒定不論從主體上、鑒定行為上，抑或從鑒定內(nèi)容上分析均不符合可訴行政行為的構(gòu)成要件。
我們就勞動(dòng)鑒定委員會(huì)構(gòu)成上看，勞動(dòng)鑒定委員會(huì)不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。目前，設(shè)在全國(guó)地方各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)內(nèi)的勞動(dòng)鑒定委員會(huì)的前身是基于我國(guó)1953年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及實(shí)施細(xì)則修正草案而開始建立的“殘廢審查委員會(huì)”而存在的。當(dāng)時(shí)是由“市工會(huì)組織或產(chǎn)業(yè)工會(huì)地方組織領(lǐng)導(dǎo)下建立之，其人選由上述工會(huì)組織、勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)及衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的代表３人至７人組成”，足見該鑒定機(jī)構(gòu)從設(shè)立的當(dāng)初就不具有行政職權(quán)，而民權(quán)機(jī)構(gòu)的特色更為濃厚些。1989年10月原勞動(dòng)部頒布了《關(guān)于健全勞動(dòng)鑒定委員會(huì)和工作制度的通知》，進(jìn)一步明確了確立了省、市、縣三級(jí)鑒定體系。此后各地先后建立了以勞動(dòng)、衛(wèi)生、人事、工會(huì)等有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成的勞動(dòng)鑒定委員會(huì)，并明確將該機(jī)構(gòu)設(shè)定為非常設(shè)性機(jī)構(gòu)。2004年1月1日實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》再次確立了各級(jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)的法律地位，同時(shí)為配合新工傷保險(xiǎn)條例的施行，2003年9日26日國(guó)家勞動(dòng)和保障社會(huì)保障部、人事部、衛(wèi)生部、中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)還聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于勞動(dòng)能力鑒定有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求建立勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)，其成員組成及運(yùn)作方式基本上與勞動(dòng)鑒定委員會(huì)并無(wú)本質(zhì)上的差別。由于勞動(dòng)鑒定委員會(huì)不具備行政職權(quán)，盡管其做出的具有非常明確的針對(duì)性與特定性的鑒定結(jié)論，但因其不具備行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行效力，故勞動(dòng)鑒定委員會(huì)的鑒定行為不是具體行政行為，其作用在于以專業(yè)機(jī)構(gòu)身份對(duì)專門性問(wèn)題依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立、客觀、公正地做出鑒定，起著鑒別、區(qū)分、證明的作用。
根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定原則及當(dāng)事人所在地區(qū)有關(guān)行政規(guī)章，上一級(jí)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)做出的傷殘鑒定為最終結(jié)論，但終局認(rèn)定的勞動(dòng)鑒定結(jié)論，并不等當(dāng)事人從此就徹底失去再次救濟(jì)的機(jī)會(huì)。本人認(rèn)為在仲裁程序終結(jié)后，當(dāng)事人認(rèn)為終局傷殘鑒定確有錯(cuò)誤的話，可以在向法院起訴時(shí)依據(jù)有關(guān)民事訴訟證據(jù)規(guī)則，在法定期間申請(qǐng)重新鑒定，并作為新證據(jù)主張請(qǐng)求法庭采信。因此，在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁期間不應(yīng)當(dāng)中止該類不服鑒定結(jié)論引發(fā)的爭(zhēng)議案件的審理工作，否則的話，此類勞動(dòng)爭(zhēng)議將是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的訴訟之旅。若按本文目前狀況發(fā)展下去，先是當(dāng)事人一方首次傷殘鑒定程序的啟動(dòng)，接著又引起仲裁程序的啟動(dòng)；再接著另一方當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁程序中止，啟動(dòng)重新傷殘鑒定程序。終局傷殘鑒定程序結(jié)束后，當(dāng)事人就會(huì)很自信地啟動(dòng)行政訴訟程序；著接就又開始了一、二審行政訴訟；行政訴訟結(jié)束后，仲裁恢復(fù)審理；仲裁程序完結(jié)后，可能又引起一、二審的民事訴訟，而在這兩審的民事訴訟中，法律又未明令禁止當(dāng)事人不得對(duì)此前做的傷殘鑒定不得提出申請(qǐng)?jiān)勹b定。如此反反復(fù)復(fù)鑒定審理、審理鑒定，必然大量地在浪費(fèi)國(guó)家司法資源與當(dāng)事人的寶貴時(shí)間，不符現(xiàn)代法制效率與公平原則。因此，將傷殘等級(jí)鑒定作為具體行政行為列入司法審查是極不可取的。
然而，當(dāng)事人對(duì)傷殘鑒定不服是否能提起行政訴訟，勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門對(duì)此前后也有過(guò)不同的解讀。原勞動(dòng)部辦公廳于1996年2月做出的《關(guān)于處理工傷爭(zhēng)議有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》第四條 “關(guān)于職工對(duì)傷殘鑒定結(jié)論不服如何申訴的問(wèn)題”中卻明確規(guī)定“職工不服勞動(dòng)鑒定委員會(huì)作出的傷殘等級(jí)和護(hù)理依賴程度鑒定結(jié)論不服，可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。”1995年8月原勞動(dòng)部在《關(guān)于貫徹執(zhí)行勞動(dòng)法若干問(wèn)題的意見》中規(guī)定“勞動(dòng)者對(duì)被認(rèn)定患職業(yè)病因工負(fù)傷后，對(duì)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)作出的傷殘等級(jí)和護(hù)理依賴程度鑒定結(jié)論不服，可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟”，這些權(quán)威部門的規(guī)范性文件無(wú)不表明勞動(dòng)者可以將勞動(dòng)鑒定委員會(huì)當(dāng)著行政訴訟的被告。而在此后即1999年的頒布《勞動(dòng)和社會(huì)保障行政復(fù)議辦法》第五條（二）又明確規(guī)定對(duì)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)作出的傷殘等級(jí)鑒定結(jié)論不服的不適用行政復(fù)議，依此可以確定勞動(dòng)鑒定委員會(huì)作出的傷殘等級(jí)鑒定不屬于勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)關(guān)可復(fù)議的具體行政行為的范疇。由于規(guī)范性文件前后的不統(tǒng)一，也是造成現(xiàn)實(shí)中各基層法院受理類似本案訴訟的原因之一。
法律規(guī)范總是滯后于社會(huì)發(fā)展，但及時(shí)廢除、修改并披露不符時(shí)宜的法律規(guī)范與制定新的法律規(guī)范同樣是各級(jí)立法者們的非常重要的日常工作。一項(xiàng)滯后的法律規(guī)范仍然影響著人們的生活與工作并且仍然在各級(jí)司法機(jī)關(guān)在日復(fù)一日的重復(fù)不斷地適用，這種司法過(guò)程不但不能平息人們之間的紛爭(zhēng)，給社會(huì)帶來(lái)公平與正義，而且是引發(fā)更大紛爭(zhēng)與產(chǎn)生新的不公平的過(guò)程，并使正義的價(jià)值受到了質(zhì)疑。我們關(guān)注被不幸送入司法審查的本案最終處理結(jié)果，但我們更期盼立法者們馬上行動(dòng)調(diào)整規(guī)范，從根源上保障哪些不該受到司法審查的行為而不被受到了司法審查，讓民事主體在主張自己正當(dāng)權(quán)益時(shí)減少人為的法律屏障，讓寶貴的司法資源用在實(shí)處。
2004年7月22日晚于福州烏石山書屋
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