推行部門預(yù)算的思路與做法

    　　
   　　強化預(yù)算管理推行部門預(yù)算
   　　
   　　改革開放二十多年來，通過各項經(jīng)濟體制改革使我國社會經(jīng)濟生活發(fā)生了深刻的變化，但是財政管理體制雖幾經(jīng)改革，在計劃經(jīng)濟條件下形成的財政預(yù)算制度的基本框架始終未能從根本上觸動。改革現(xiàn)行財政預(yù)算編制模式，范文先生網(wǎng)，全國公務(wù)員公同的天地www wmxz.cn建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預(yù)算編制模式已成為當前和今后財政預(yù)算改革的一個重要任務(wù)。為加快××縣財政預(yù)算管理改革步伐，規(guī)范預(yù)算分配辦法，提高預(yù)算分配的科學(xué)性和透明度，我們在近幾年來細編預(yù)算的基礎(chǔ)上，從前年開始，對編制部門預(yù)算進行了有效的探索，使預(yù)算編制達到科學(xué)、合理、透明、公正并具可操作性，體現(xiàn)預(yù)算的嚴肅性、權(quán)威性。下面就我們的一些做法與體會與大家進行交流探討。
   　　
   　　一、充分認識編制部門預(yù)算的意義
   　　
   　　部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的財政預(yù)算管理的基本組織形式。當前推行部門預(yù)算有利于《預(yù)算法》的貫徹執(zhí)行，《預(yù)算法》明確規(guī)定“中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算組成”、“地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成”，但在實際執(zhí)行中部分項目不能細化到部門，因此這是認真貫徹《預(yù)算法》的要求；同時，推行部門預(yù)算，有利于人大及其常委會履行對財政預(yù)算的審查和監(jiān)督；有利于預(yù)算編制的公開、公平、公正，提高政府預(yù)算的透明度，加強廉政建設(shè)；有利于強化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平；有利于貫徹落實“依法治國”方針，促進財政法制建設(shè)，規(guī)范政府行為，依法行政、依法治財。
   　　
   　　二、我縣編制部門預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則
   　　
   　　我們在推行編制部門預(yù)算中總的指導(dǎo)思想是以全國、全省財政工作會議有關(guān)精神為指導(dǎo)，繼續(xù)貫徹執(zhí)行積極的財政政策，按照建立社會主義市場經(jīng)濟和公共財政的要求，合理界定預(yù)算管理職能，積極推進預(yù)算管理改革，早編、細編預(yù)算，規(guī)范預(yù)算編制管理，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。保證科技、教育、農(nóng)業(yè)等法定支出的需要，保證關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和推進城市化進程等重點支出需要；努力節(jié)減行政經(jīng)費支出，繼續(xù)規(guī)范財政管理，完善預(yù)算外資金收支兩條線管理辦法，實現(xiàn)財政預(yù)算內(nèi)外資金綜合平衡，以增強預(yù)算宏觀調(diào)控能力，提高財政資金運行質(zhì)量和效益，促進本縣經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
   　　
   　　根據(jù)以上指導(dǎo)思想，在編制部門預(yù)算中，我們確定了編制部門收支預(yù)算的幾個原則：
   　　
   　�。ㄒ唬┰谡�府財力安排上，繼續(xù)實行綜合財政預(yù)算。從年月份起，××縣根據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政單位財務(wù)規(guī)則》以及新預(yù)算會計制度要求，開始在縣級行政事業(yè)單位中進行綜合財政管理辦法，對行政事業(yè)單位產(chǎn)財政補助收入和其他各類收入實行統(tǒng)一管理，相繼制定了《××縣預(yù)算外資金管理辦法》及實施細則、《××縣縣級行政事業(yè)單位經(jīng)常性支出包干辦法》、《××縣預(yù)算外資金統(tǒng)籌辦法》等規(guī)定，對預(yù)算內(nèi)外財力統(tǒng)一作為政府可支配財力進行安排。財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政預(yù)算外專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為單位預(yù)算收入；對單位的支出需求，除法定剛性支出外，原則上確定一個人均收入標準，先由財政專戶核撥資金和其他收入安排，不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款。在編制部門預(yù)算時，各部門、單位將所有資金都作為預(yù)算可安排資金，統(tǒng)統(tǒng)匯編到一個部門綜合預(yù)算中統(tǒng)籌安排使用，有效解決預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和單位其他資金安排使用幾張皮的問題，有利于提高資金的綜合效益，更好地保證事業(yè)發(fā)展對資金的需要，同時也有效地提高了財政的宏觀調(diào)控能力。
   　　
   　　（二）在支出安排順序上，著力體現(xiàn)公共財政要求。在量入為出、收支平衡的前提下，按照統(tǒng)籌兼顧、有保有壓、突出重點的要求，支出預(yù)算安排順序上首先確保需由財政供給的人員經(jīng)費等剛性支出和國家政權(quán)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費需要；其次確保下崗分流財政應(yīng)承擔(dān)的安置資金、下崗職工基本生活、失業(yè)救濟金和城鄉(xiāng)最低生活保障等社會保障支出；再次要按照有關(guān)法律規(guī)定，增加科技、教育、農(nóng)業(yè)等法定支出需要；最后是對推進城市化進程、加快縣城重點項目建設(shè)所必需的資金盡力確保。同時，在編制單位支出預(yù)算時，要求各部門在支出預(yù)算安排上積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮對競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的投入；增加對公益型、基礎(chǔ)性設(shè)施的投入；對服務(wù)型事業(yè)通過部分或全部采用市場機制運作推向市場。
   　　
   　�。ㄈ�）在預(yù)算編制方法上，完善零基預(yù)算辦法。一直來，××縣對人員經(jīng)費實行的是零基預(yù)算辦法，對部門的經(jīng)常性支出預(yù)算按照“人員經(jīng)費按標準、公用業(yè)務(wù)經(jīng)費按定額”的原則編制。推行部門預(yù)算后，我們對事業(yè)發(fā)展所需的修繕購置和建設(shè)支出等專項經(jīng)費的預(yù)算安排，也采取了零基預(yù)算辦法，分輕重緩急安排項目，落實經(jīng)費，徹底打破各部門“基數(shù)增長”的粗放型預(yù)算編制方法，由單位在確保本部門收支平衡的基礎(chǔ)上，提出積極穩(wěn)妥的總體預(yù)算收支方案，以真正按實際需要和財力可能來安排各項支出預(yù)算，以利于不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，緩解財政支出矛盾，更有效地發(fā)揮財政對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。
   　　
   　　（四）在支出預(yù)算追加上，硬化預(yù)算約束。根據(jù)以往年度預(yù)算編制情況，在預(yù)算確定以后，普遍出現(xiàn)頻繁追加支出現(xiàn)象，即所謂的“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，不僅嚴重影響了預(yù)算的嚴肅性，而且使財政部門常年陷入調(diào)整追加預(yù)算的煩瑣事務(wù)中，難以抽出時間和精力加強財政監(jiān)督、研究事關(guān)全局和長遠的理財戰(zhàn)略。針對這種情況，我們在推行編制部門預(yù)算時，要求各部門認真全面地按照行政任務(wù)和事業(yè)計劃的要求，完整地編制部門收支預(yù)算，對列入政府工作計劃的任務(wù)給予必要的經(jīng)費保障，同時，由政府嚴格進行崗位責(zé)任制考核，杜絕爭取經(jīng)費不辦事現(xiàn)象的發(fā)生。部門預(yù)算一經(jīng)縣人民代表大會通過，各部門必須嚴格執(zhí)行，除不可預(yù)見的突發(fā)性事項造成的必不可少的開支需報經(jīng)縣人大批準調(diào)整預(yù)算外，其他支出項目財政當年不再追加。財政批復(fù)預(yù)算后，項目之間、科目之間按核定預(yù)算辦理，由于客觀原因變化，確有必要調(diào)整的，也需書面報送，進行審批，以強化預(yù)算約束。
   　　
   　　三、編制部門預(yù)算的一些具體做法
   　　
   　　實行部門預(yù)算，即一個部門的所有經(jīng)費收支預(yù)算在一本預(yù)算內(nèi)集中反映，預(yù)算的內(nèi)容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位，更加詳細地確定和規(guī)范部門及下屬單位預(yù)算收支的項目和內(nèi)容，全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用，而不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門，由各部門自行分配。因此，部門預(yù)算是財政預(yù)算的基礎(chǔ)，單位預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。部門預(yù)算由主管部門本級預(yù)算（通常所稱一級單位）和所屬單位預(yù)算（通常稱二級單位或基層單位）組成。部門預(yù)算既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括經(jīng)常性經(jīng)費預(yù)算，又包括專項經(jīng)費預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。針對上述各種預(yù)算收支，我們的具體編制方法為：
   　　
   　　（一）部門一般預(yù)算收入的編制
   　　
   　　應(yīng)繳收入預(yù)算的編制。應(yīng)繳收入指部門應(yīng)繳預(yù)算款（如納入預(yù)算管理的政府性基金、罰沒收入、行政性收費收入等）和應(yīng)繳財政專戶款。各部門在編制應(yīng)繳收入預(yù)算時，以實事求是為原則，如實反映收入情況，科學(xué)合理地制定本部門的收入預(yù)測計劃。
   　　
   　　一般預(yù)算收入預(yù)算的編制。一般預(yù)算收入包括財政補助收入（撥入經(jīng)費）、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位繳款和其他收入。對財政補助收入，由本部門根據(jù)上年支出的實績及財政補助標準，結(jié)合當年實際情況提出需財政補助額度；對事業(yè)收入，由各部門根據(jù)自身應(yīng)繳專戶收入的執(zhí)收情況，提出安排意見；上級補助收入、附屬單位繳款要按照有關(guān)財務(wù)政策和上級規(guī)定依據(jù)進行編制。
   　　
   　�。畬？钍杖腩A(yù)算的編制
   　　
   　　對�？钍杖胗刹块T分不同性質(zhì)、來源的資金項目分項填報，對收入增減變化影響較大的，由編制單位說明具體原因。
   　　
   　�。ǘ�）部門支出預(yù)算的編制
   　　
   　　部門支出預(yù)算分為經(jīng)常性支出預(yù)算和專項支出預(yù)算。支出預(yù)算的編制由部門按照零基預(yù)算的原則編制。
   　　
   　　．經(jīng)常性支出預(yù)算的編制。
   　　
   　　（）人員經(jīng)費支出預(yù)算的編制。按所屬單位在編人數(shù)和縣以上確定的工資標準和津貼、補貼標準編制，包括按上述規(guī)定應(yīng)給予干部職工的基本工資、津貼、獎金等個人工資性支出和離退休人員生活費，其中定額福利、保障費（包括教育經(jīng)費、福利費、公積金、殘疾人就業(yè)保障金、失業(yè)金、住房補貼等）按定額編制。
   　　
   　�。ǎ┕�用業(yè)務(wù)經(jīng)費支出預(yù)算的編制。公用業(yè)務(wù)經(jīng)費包括一般的公務(wù)費、一般業(yè)務(wù)費、零星設(shè)備購置費、零星修繕費和其他費用等。一般公用業(yè)務(wù)費標準根據(jù)各機關(guān)單位的業(yè)務(wù)量進行劃分，按不同檔次制定不同的標準，由部門以規(guī)定標準進行編制。其中車輛保險、養(yǎng)路費、車輛費用按預(yù)算車均定額編制。對預(yù)算內(nèi)外資金進行匹配的單位按標準分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外二塊經(jīng)費來保障。
   　　
   　�。畬ｍ椊�(jīng)費支出預(yù)算的編制。
   　　
   　　專項經(jīng)費支出預(yù)算分政府采購支出預(yù)算、基本建設(shè)支出預(yù)算和其他專項支出預(yù)算。
   　　
   　�。ǎ┱�府采購支出預(yù)算的編制。單位在編制預(yù)算中凡屬政府采購目錄的項目均納入政府采購支出預(yù)算，包括在經(jīng)常性經(jīng)費中購置的單價在萬元以下和單價在萬元以上需財政另行安排購置專項經(jīng)費兩部分。政府采購計劃一經(jīng)確定由政府采購中心分期分批統(tǒng)一組織實施。
   　　
   　　（）基本建設(shè)支出預(yù)算的編制�；�本建設(shè)支出預(yù)算是指行政事業(yè)單位通過預(yù)算安排建設(shè)資金的基建項目。對新建項目，由部門編制可行性報告并作詳盡說明；對續(xù)建項目由部門根據(jù)項目的實施進度和資金到位情況、完成投資情況等指標進行編制。
   　　
   　　對財政安排資金的基本建設(shè)項目支出預(yù)算，從立項開始必須嚴格按基本建設(shè)程序辦理，納入財政基本建設(shè)財務(wù)管理。
   　　
   　　（）其他專項支出預(yù)算的編制。
   　　
   　　上述以外的各種專項支出預(yù)算，包括納入專項管理的經(jīng)費支出和企業(yè)挖革改、科技三項經(jīng)費、支援農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播等事業(yè)性專項支出。這些除編制專項預(yù)算外，還需提供詳細的項目情況說明。
   　　
   　　對于上級要求配套的和政府已確定的支出項目或既定政策，也需逐一提供有關(guān)依據(jù)。
   　　
   　　四、部門預(yù)算的編制程序
   　　
   　　我們在預(yù)算布置、各部門上報的基礎(chǔ)上，按預(yù)算管理改革的要求，集中時間，集中力量進行編審，并在預(yù)算編制管理上實行一個口子對外，在財政內(nèi)部統(tǒng)一由預(yù)算科負責(zé)編審，提出縣級綜合財政預(yù)算建議，按程序報縣政府確定和縣人大批準后，直接批復(fù)各部門據(jù)以執(zhí)行。預(yù)算編制實行“兩上兩下”形式。由于預(yù)算草案編制是按“零基數(shù)法”和部門預(yù)算來進行編制的，行政管理費和各項事業(yè)費的預(yù)算安排數(shù)都是應(yīng)下達到各單位的實際數(shù)。因此，預(yù)算草案一經(jīng)人代會審議通過后，就能在很短的時間內(nèi)下達到各單位，預(yù)算的分解下達就比較簡單，也更便于操作。
   　　
   　　五、需進一步探索解決的幾個問題
   　　
   　　通過兩年的推行編制部門預(yù)算實踐，我們感到雖然在制度上已使預(yù)算安排和編制上逐步程序化、規(guī)范化，在實際操作上也取得了一些有效的嘗試和探索經(jīng)驗，但還有一些問題需要進一步探索解決：
   　　
   　　一是預(yù)算編制、審批周期太短。我們目前編制部門預(yù)算從各部門上報建議數(shù)到人代會后下達預(yù)算的“兩上兩下”時間總共不到半年，而國外一些市場經(jīng)濟發(fā)達國家的預(yù)算編制、審批周期一般為一年，財政部門與各部門間還有一個個月左右的磋商期，以保證預(yù)算的科學(xué)性和透明度。因此建議在每年月份人代會批準當年預(yù)算草案后即開始編制下一年度預(yù)算，增加的個月時間主要進行各部門與財政部門的磋商和科學(xué)論證，保證有足夠的時間來安排經(jīng)費。
   　　
   　　二是部門預(yù)算的編制還缺乏有力依據(jù)。編制部門預(yù)算應(yīng)主要有三個依據(jù)，既相關(guān)法律、部門年度中心工作、經(jīng)費定額標準，而我們目前的定額標準往往是參照幾年來的開支水平來確定一個相對合理的支出標準，這樣標準是統(tǒng)一了，但各部門之間由于工作量、工作任務(wù)、工作性質(zhì)的不同，也會導(dǎo)致一些不平衡。因此建議國家能夠盡快制定部門預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，建立法定的“零基預(yù)算”制度。
   　　
   　　三是部門預(yù)算與國庫改革未能協(xié)調(diào)一致。實行部門預(yù)算，預(yù)算編制標準雖然統(tǒng)一了，但財政資金仍在多頭撥付和逐級層層轉(zhuǎn)撥，財政將預(yù)算資金撥付到一級預(yù)算單位賬戶后，一級預(yù)算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝唬�用款單位又如何使用，財政部門無法實施全程監(jiān)控。因此需要我們加快推行國庫單一賬戶管理，實行國庫集中支付，同時要切實發(fā)揮財政監(jiān)督職能，加強財政資金撥付使用中的各種監(jiān)督
   　　
   
   

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