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農(nóng)民住宅建設調(diào)研報告
農(nóng)民住宅建設調(diào)研報告
根據(jù)建設局黨委學習實踐科學發(fā)展觀，著力研究影響和制約科學發(fā)展的突出問題、影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題、群眾反映強烈的突出問題的要求，我局抽調(diào)業(yè)務骨干，對既事關農(nóng)民的切身利益、也直接制約著我縣城鄉(xiāng)一體化推進的農(nóng)民住宅建設和管理問題進行了調(diào)查，由于時間關系，我們把調(diào)查的重點放在具有代表性的城關鎮(zhèn)和和平鎮(zhèn)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房問題已越來越嚴重，大量的搶占、亂占集體閑散地、無證建設、擅自加層等現(xiàn)象較為普遍，如何解決規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設和管理問題，顯得尤為重要和迫切。
一、我縣規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設存在的主要問題
一是建設亂。許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村，不見新貌”，農(nóng)村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)。農(nóng)民根據(jù)自己喜好，自行零散建設，建設無序，往往或呈“線性擴張”，公路、村內(nèi)道路修到哪里，新房就建到哪里，沿路臨街搭建生產(chǎn)性、經(jīng)營性用房比較普遍；或呈“環(huán)狀擴張”，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新房林立，村內(nèi)破破爛爛，農(nóng)民建新不拆舊，農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，“一戶多宅”、“空心村”等現(xiàn)象比較普遍。
二是配套差。絕大部分村莊內(nèi)的道路、給水、排污、電力、通信、綠化都缺乏規(guī)劃布置，配套性與共享性差，普遍存在路面不硬、污水亂排、電線亂拉、管道亂埋等現(xiàn)象，導致了村莊生活環(huán)境質(zhì)量差。
三是違章建筑多。雖然這幾年政府相關部門加大了農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，農(nóng)民建房違法用地和違法建設現(xiàn)象仍十分突出，特別是近幾年借城鎮(zhèn)建設之機違法搶建之風日盛，違法搭建、擅自加層等違反規(guī)劃現(xiàn)象十分普遍，和平鎮(zhèn)袁家營村被調(diào)查的312戶村民中，有240戶存在不同程度的違法建設，竟占調(diào)查總戶數(shù)的77%，他們有的擴大宅基地面積建設，有的搶占集體土地建設，有的 擅自在原一層房屋上加層。
四是農(nóng)房質(zhì)量差。 在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制下，重城市、輕農(nóng)村，在村鎮(zhèn)建設管理方面缺乏操作性強的法律、法規(guī)和政策。加上農(nóng)民建房量大面廣，各級和各有關部門對農(nóng)民的住宅建設從規(guī)劃選址、修建性詳規(guī)編制、建筑設計到施工管理，都缺乏有組織的指導和幫助。長期以來政府對農(nóng)村建筑市場監(jiān)管的缺位，農(nóng)民建房施工隊伍無資質(zhì)、無正規(guī)設計圖紙、無施工合同現(xiàn)象較為普遍。大部分農(nóng)村住宅是由個體工匠拼湊成的小施工隊憑經(jīng)驗施工，質(zhì)量難以保證，存在較大安全隱患。
二、農(nóng)民住宅建設和管理難的主要原因
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1、需求強烈。目前，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也相對比較迫切，加上上世紀八十年代出生的人口到了結(jié)婚高峰期，以致農(nóng)民建房需求相對比較集中。
2、供給短缺。開展全國土地市場秩序治理整頓之后，國家實行“地根”緊縮政策，政府可安排的土地總量大為減少。在此背景下，加上一些地方對農(nóng)民建房重視程度不夠，使得農(nóng)村個人建房土地指標分配不夠到位。這樣，由于受土地用途管制、建設用地指標限制，致使一些村即使有規(guī)劃，村民建房的審批仍然無法有序進行。
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一是“兩個規(guī)劃”不銜接。由于土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制不同步，在編制規(guī)劃時又沒有充分考慮農(nóng)民建房需求，導致許多村莊周邊沒有預留相應的建設用地。兩個規(guī)劃不統(tǒng)一、不銜接，使許多農(nóng)民建房不能同時符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。村莊規(guī)劃審批權(quán)在地方政府，調(diào)整相對容易。土地利用總體規(guī)劃用地布局的調(diào)整審批權(quán)在省政府，調(diào)整較難，如涉及基本農(nóng)田調(diào)整還要報國務院批準，要調(diào)整就更難。新村選址涉及基本農(nóng)田無法調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃劃定的建設用地農(nóng)民又不愿去，農(nóng)民建房受到很大制約。
二是某些村莊規(guī)劃過度超前，群眾難以接受。大部分村民習慣在房前屋后從事農(nóng)業(yè)和家庭加工業(yè)，如果住宅過度集中，勢必給農(nóng)民從事生產(chǎn)活動帶來不便。同時由于按村莊規(guī)劃的建設對配套設施要求較高，相應的費用也高，一些農(nóng)民負擔不起。
三是規(guī)劃和政策的調(diào)整導致農(nóng)民建房無法報批。部分農(nóng)民建房受城市規(guī)劃、項目建設的制約較大，特別是城郊結(jié)合部，一些重要區(qū)塊、重大項目的修建性詳細規(guī)劃尚未確定，村民點的選址與規(guī)劃一時無法落實。目前，**縣城10平方公里控制性詳細規(guī)劃編制工作正在編制中，除和平、夏官營外，有的鎮(zhèn)甚至還沒將控制性詳細規(guī)劃編制列入議事日程，嚴重影響了規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設的正常審批。
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一是選址在基本農(nóng)田上的村民點受土地利用總體規(guī)劃的控制無法實施。全國開展土地市場秩序治理整頓之后，除重點工程建設需要，經(jīng)國務院批準征用基本農(nóng)田外，嚴格禁止將基本農(nóng)田用于建設項目，在基本農(nóng)田上的村民點規(guī)劃由此就成了一紙空文。
二是宅基地調(diào)換難。在村莊規(guī)劃點集中建造村民住宅，必然涉及隊與隊之間、戶與戶之間宅基地調(diào)換問題。由于二輪土地承包時基本上沒有預留建房用地，而法律規(guī)定非經(jīng)承包權(quán)人同意，不得收回或調(diào)換承包田，承包人在調(diào)換土地時往往要價較高甚至漫天要價，村民之間難以達成共識，無形中加大了村民建房的難度。同時由于對村民建房用地調(diào)節(jié)不力，加上農(nóng)村宗族和派性等歷史原因，使得宅基地調(diào)換更加困難。這是許多村有規(guī)劃、有指標，但村民點建設遲遲不能啟動的主因。
三是個別村民要求過分。一些重點工程建設涉及的村莊，村民借土地征用之機，對拆遷安置提出過分要求，不給滿足就不讓征地、不讓進場，阻礙建設，也是導致 農(nóng)村建房用地困難的一個重要原因。
三、加強農(nóng)民住宅建設和管理工作的對策
�。ㄒ唬┩七M農(nóng)民住宅建設方式的變革
一是解決農(nóng)民住宅的形式問題。它是一個物質(zhì)的、外化的問題，它與農(nóng)民的思想觀念、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、管理體制等內(nèi)在問題密切相關，只有這些內(nèi)在的問題解決好了，外在的問題才能得到相應的解決。最近我縣相關職能部門正在積極探索規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村建房的管理辦法，結(jié)合重點工程建設的拆遷安置，試圖引導農(nóng)民住宅建設由立式改為套式，由分散的單門獨院建房到集中的公寓式住房安置小區(qū)安置，北關小區(qū)就是環(huán)城東路南段建設拆遷農(nóng)民的安置與商住樓開發(fā)結(jié)合的一個試點。但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民期望值等的差異，就目前來看，這種發(fā)展模式在我縣推廣還存在一定的阻力。
二是鼓勵統(tǒng)建聯(lián)建公寓式住宅、集中興建新型農(nóng)村社區(qū)。從我縣城和幾個重點鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)人均土地面積和農(nóng)民人均收入水平來看，農(nóng)民的住宅建設，其規(guī)劃、建設應與城市化相銜接。在建設規(guī)劃上，應體現(xiàn)長效性和統(tǒng)一性，在用地指標安排上應結(jié)合存量靈活調(diào)劑，增強村級調(diào)控能力；在建筑形式上應盡量統(tǒng)一，實用美觀。根據(jù)人多地少的實際和城市化發(fā)展需要，調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)民住宅建設政策，積極探索農(nóng)村節(jié)地型新社區(qū)建設的新模式。按照農(nóng)村宅基地“一戶一宅、拆舊建新、集聚節(jié)約、保護耕地”的原則，堅持以人為本，精心設計，提高施工質(zhì)量，使農(nóng)村住宅既適應現(xiàn)代生活需要，又具有鮮明的地方特色和濃郁鄉(xiāng)土風情，安全、適用、經(jīng)濟、美觀、節(jié)能、環(huán)保。積極引導農(nóng)民采取“立改套”、“散改集”和小區(qū)式改造整理等方式，鼓勵統(tǒng)建、聯(lián)建和建造公寓式住宅。城市近期建設規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的行政村，力求實行既有利于節(jié)省土地、優(yōu)化人居環(huán)境，也能與城鎮(zhèn)化高度整合的 公寓式建房安置，積極向空中發(fā)展，建設多層、小高層和高層住宅。
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一是鼓勵村莊整理，優(yōu)化資源利用。加快“城中村”改造步伐，允許以房屋置換土地，獲取建房指標，加大宅基地整理力度，盤活閑置建設用地。土地整理后增加的農(nóng)用地屬村集體所有。村莊整理指標要全部用于農(nóng)民建房。農(nóng)民以“立改套”形式建造住宅的，建房用地先征為國有，首先消除農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)登記、上市交易等障礙。把節(jié)約出來的土地收益返還村集體，主要用于農(nóng)民社保和小區(qū)配套、物業(yè)管理資金以及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。對通過村莊整理實現(xiàn)自然村縮減的，政府要適當給予補助和獎勵。國土資源部門要利用好村莊整理的有關土地政策，切實解決宅基地所需指標。探索市場交易，條件允許的可以進行公開拍賣。
二是科學合理分配建房指標。年度用地指標分配，優(yōu)先考慮并保證一定比例的指標用于農(nóng)民住宅建設，切實解決農(nóng)民住宅建設難。土地指標的分配與建房需求量、土地利用效率、宅基地復墾、違法用地查處力度掛鉤，對宅基地復墾、土地整理成效明顯的村莊在指標上給予一定傾斜，促進村民建房與宅基地復墾、違章建筑清理的良性循環(huán)。
三是加強對土地指標使用情況的跟蹤監(jiān)督，確保用于住宅困難戶建房。在建房指標分配上要堅持規(guī)范操作，采取逐級審核和社會公示相結(jié)合的辦法。做好土地指標在鎮(zhèn)、村之間的調(diào)劑，盤活土地指標，提高土地指標使用效率，讓歷年積累而沒有使用的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標真正落實在農(nóng)民住宅建設上。對能通過自行調(diào)劑解決住宅建設用地的住房困難戶，可優(yōu)先安排住宅建設指標，并作出書面承諾，保證今后不再申請建房的村民，可考慮給予適當?shù)慕?jīng)濟獎勵。
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一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突破農(nóng)民住宅建設的規(guī)劃制約。加強城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，確保兩個規(guī)規(guī)劃對接。妥善處理好遠期與近期、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、生產(chǎn)與生活等方面的關系。按人口向城鎮(zhèn)和中心村集中的原則，打破自然村與自然村、村民小組與村民小組的界限進行規(guī)劃。抓住土地利用總體規(guī)劃修編的有利時機，保證已有規(guī)劃農(nóng)村居民點的合理用地。組織精干力量，開展農(nóng)村居民點規(guī)劃選址落地專項工作，集中精力加快農(nóng)村居民點規(guī)劃選址和詳規(guī)修編進度。
二是探索土地置換辦法。探索集體土地置換辦法，促進自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚。在協(xié)商一致的基礎上，利用集體預留的機動地和外出經(jīng)商或務工農(nóng)民棄包交回集體的土地，換取規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民的承包地；農(nóng)民需跨村街道建房的，由相關鎮(zhèn)（街道）、村，協(xié)商進行土地置換。具備條件的農(nóng)戶可將戶口遷到規(guī)劃點所在地的行政村組，并申請宅基地，原宅基地退還原村組并復墾。
三是統(tǒng)一設計、免費提供通用圖設計圖紙。根據(jù)我縣的規(guī)劃區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)民住宅建設的功能需求，為農(nóng)民統(tǒng)一設計、免費提供通用圖設計圖紙，及時完善農(nóng)房建設通用圖，從結(jié)構(gòu)、功能、外觀、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)材等方面進行完善，以滿足農(nóng)村住宅建筑形式多樣化、個性化的需求，為農(nóng)民群眾設計推出一批既符合農(nóng)民居住習慣又體現(xiàn)當?shù)刈匀蝗宋奶厣木用窠ㄖ贰?/p>
四是打造平安工程。堅持“憑圖施工、內(nèi)行人建房、憑合同審批”的工作要求，加強農(nóng)村建筑工匠的培訓、加強施工隊伍和施工環(huán)節(jié)管理，將規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設管理從土地使用審批、登記延伸到建筑施工管理。加強農(nóng)民建房法律法規(guī)政策宣傳，引導農(nóng)民科學建房，提高農(nóng)村房屋防災能力。建立健全農(nóng)村建筑安全、工程質(zhì)量監(jiān)管的長效機制，加強對村鎮(zhèn)建筑工匠的培訓和資質(zhì)管理，推行建筑許可證制度，堅持有圖施工、持證上崗、按圖施工，保證農(nóng)民住宅建設的安全與質(zhì)量。
五是完善管理制度，簡化報批程序。積極探索便捷的農(nóng)民住宅建設和管理審批辦法。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立專門窗口受理農(nóng)民住宅建設申請，相關部門定期現(xiàn)場辦公、聯(lián)合審批，提高審批效率。對因規(guī)劃調(diào)整“轉(zhuǎn)而未供”的土地，農(nóng)村個人建房因設定的規(guī)劃在現(xiàn)階段無法實施的，在規(guī)劃控制范圍內(nèi)和人均用地總量范圍內(nèi)，可實行“長規(guī)劃短安排”，在規(guī)劃要求不變，允許短期有條件的報批使用。同時要設法降低或減免農(nóng)民住宅建設的各項費用，減輕農(nóng)民住宅建設負擔。
六是加大幫扶力度。加快農(nóng)村住房困難戶解困步伐，對無力建房的困難戶、危房戶，可結(jié)今年全省危舊房改造關于困難群眾住房救助政策，以村為單位，建造一批臨時性“廉租房”，供其暫時安頓過渡；也可通過村集體統(tǒng)一調(diào)劑農(nóng)戶新建住宅后閑置的部分舊房，安置一批無力建房的無房戶、危房戶，確保其居住安全。
七是解決農(nóng)民后顧之憂。按照“依法規(guī)范、分類指導、有序開發(fā)、多予少取、讓利于民”的原則，加快村留地開發(fā)利用，強化村留地資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀需要，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，做好失地農(nóng)民基本生活保障工作，切實維護農(nóng)民利益和社會穩(wěn)定。
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一是認識農(nóng)民住宅建設和管理的重要性。農(nóng)民住宅建設和管理問題關系農(nóng)民切身利益，事關農(nóng)村穩(wěn)定大局和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，這不僅是一個社會問題，更是一個民生問題。解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民住宅建設和管理問題，有利于促進城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于破解農(nóng)民住宅建設難、土地征收難，有利于增加農(nóng)民福利、促進農(nóng)村穩(wěn)定。因此要從堅持執(zhí)政為民、集約發(fā)展的高度，切實增強搞好農(nóng)民住宅建設和管理工作的緊迫感和責任感。
二是切實抓好農(nóng)民住宅建設工作。把解決農(nóng)民住宅建設問題作為“走進矛盾，破解難題”的一個專項任務來抓。縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府主要領導應親自抓，確定分管領導，明確責任部門和責任人，盡快制訂工作方案，落實政策措施，同時要加強各相關部門協(xié)調(diào)，改善和強化服務，合力攻堅，及時化解規(guī)劃區(qū)農(nóng)民住宅建設中的各類矛盾。
三是加大違法建房整治力度。針對違法建房普遍、情況復雜的現(xiàn)狀，政府要高度重視，加大力度，周密部署，妥善處理。由各職能部門配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，組織開展規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建房的專項整治活動�？h國土資源、規(guī)劃建設等部門為拆除違法建設的執(zhí)法主體，應積極承擔執(zhí)法責任，公安、工商、電力、供水等部門應密切配合，新聞輿論宣傳部門做好宣傳教育，形成強大的宣傳輿論氛圍，爭取全社全的理解和支持，使規(guī)劃區(qū)農(nóng)民建房逐步走向規(guī)范化發(fā)展的道路。
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