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城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實情況自查報告
關于我市城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實情況的自查報告**市民政局
�。�2013年8月28日）
市紀委、市農(nóng)工辦：
按照安紀辦函〔2013〕13號通知要求，我局通過調(diào)研、查閱資料等方法，對我市城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實情況進行了自查，現(xiàn)將相關情況報告如下：
一、我市城鄉(xiāng)低保政策概況
我市城市居民低保工作于1998年開始試點，2001年建立城市居民最低生活保障制度，通過10余年的不斷探索、總結(jié)和完善，我市城市居民低保工作逐步走上了規(guī)范化、制度化軌道。我市農(nóng)村低保工作也啟于1998年，省上給予一定資金，按照低標準、小范圍、快起步的原則，先后有8個縣進行了積極探索和實踐，按縣、鄉(xiāng)、村4:4:2比例籌集農(nóng)村低保資金，但由于沒有建立穩(wěn)定的財政支持機制，加之其他一些客觀原因特別是農(nóng)村稅費改革后財政政策的變化，鄉(xiāng)、村按比例的資金無法落實，迫使大部分縣不得不停止農(nóng)村低保工作，沒有停的幾個縣也是占用救災救濟款維持現(xiàn)狀。為了解決農(nóng)村貧困群眾基本生活問題，市委、市政府高度重視，并于2007年逐步建立了農(nóng)村低保制度。我市城鄉(xiāng)低保工作發(fā)展至今經(jīng)歷了試點探索、典型引路；建立制度、全面推行；規(guī)范管理、應保盡保三個階段和7次提標擴面，城鄉(xiāng)低保政策的建立和逐步完善為保障困難群眾基本生活，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。
�。ㄒ唬┏青l(xiāng)低保工作開展情況
十年來，我局在市委、市政府的正確領導和省民政廳的關心指導下，在貫徹落實十個中央1號文件、十七屆三中全會《決定》和省上出臺的一系列關于城鄉(xiāng)低保的惠農(nóng)政策上做了大量工作：
1、城鄉(xiāng)低保標準穩(wěn)步提高。近10年來，我市城鄉(xiāng)低保最低限定保障標準穩(wěn)步提高：2004年10月1日，全市城市低保標準由原來的120元/月·人統(tǒng)一提高到130元/月·人；2006年城市低保標準提高到145元/月·人；2008年城市低保標準提高到165元/月·人；2010年城市低保標準提高到265元/月·人，從10月1日起又提高到295元/月·人，農(nóng)村低保最低限定標準從1196元/年·人提高到1600元/年·人；2011年10月1日起城市低保標準由295元/月·人提高到325/月·人，農(nóng)村低保標準由1600元/年·人提高到1840元/年·人；2012年年10月1日起全市城市低保標準提高到345元/月·人，農(nóng)村低保標準提高到2020元/年·人。目前全市25033戶，49274人城鎮(zhèn)低保和112806戶， 253440人農(nóng)村低保群眾從中受益，符合條件的困難群眾總體上實現(xiàn)了應保盡保。
2、健全了組織領導，強化了政策宣傳。成立了領導小組，建立健全了由主要領導負總責，分管領導具體抓的工作機制；調(diào)整充實了基層工作人員，市民政局設立了社會救助科，縣區(qū)民政局設立了低保股，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了民政站（所），配備了工作人員2－3人，保證了城鄉(xiāng)低保工作的正常運轉(zhuǎn)；各縣區(qū)先后制定了《城鄉(xiāng)居民最低生活保障實施辦法》、《城鄉(xiāng)居民最低生活保障實施細則》等政策文件，使低保工作有章可循、有規(guī)可依，為組織實施城鄉(xiāng)低保提供了制度保障；圍繞城鄉(xiāng)低保保障范圍、申報審批程序、保障標準等政策規(guī)定和工作要求，采取業(yè)務培訓、印發(fā)資料、召開會議、廣播電視、公布咨詢電話等有效形式，加強了低保政策的學習宣傳。
3、規(guī)范了程序，比較合理地確定了對象。各縣區(qū)結(jié)合實際，按照農(nóng)村低保屬地管理原則，以戶為單位，統(tǒng)一家庭收入核算口徑，核定家庭收入。在對象確定、申報和審批上，大多數(shù)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持了“一評三審三榜”的運行機制，基本完成了“戶報、村評、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審、縣定”的規(guī)定程序。由于我市貧困面大，需保障的困難人口多，財政拮據(jù)配套資金少，貧困居民一次性全部納入不現(xiàn)實。通過摸底調(diào)查，認真測算，本著低標準起步，小范圍啟動，再逐步擴大的原則，根據(jù)低、中、高山不同的自然條件和城鄉(xiāng)居民收入狀況，對溫飽線以下的城鄉(xiāng)貧困居民進行分類施保、分檔補差。對癡、呆、傻、殘民政救濟對象予以重點保障，對生存環(huán)境惡劣或因其他原因致使生活暫時難以維系的一般貧困戶也納入保障范圍。在低保實施中縣鄉(xiāng)都健全了低保檔案管理制度，對城鄉(xiāng)貧困家庭基本情況進行分類排隊，登記造冊，實行一戶一檔，并按照縣有檔案室、鄉(xiāng)有檔案柜、村有低保臺賬的標準完善設施、規(guī)范管理，及時掌握收入狀況及其他相關情況，努力探索了低保對象有進有出，補助標準有升有降的動態(tài)管理模式。
4、加強了監(jiān)管，力保資金安全。為規(guī)范資金運作程序，各縣（區(qū)）財政局、民政局聯(lián)合制定了《城鄉(xiāng)低保資金管理實施辦法》等規(guī)范性文件，縣鄉(xiāng)兩級建立了低保專賬，實行專戶管理，�？顚Ｓ�，封閉運行。全市城鎮(zhèn)低保和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保實現(xiàn)了財政一折通發(fā)放，對因年老體弱、智障、殘疾的對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村組黨員干部及監(jiān)護人、包幫人監(jiān)督使用。
（二）、存在的主要問題
1、申報時無法準確核實家庭收入。目前低保家庭收入核查主要依靠工作人員通過入戶調(diào)查的方式開展，并通過張榜公示等手段接受社會監(jiān)督，但是現(xiàn)階段居民隱性收入、隱性就業(yè)、人戶分離現(xiàn)象普遍，家庭收入情況復雜，除了帶有共性的銀行存款無法核實、務工收入難以核實外，低保對象的飼養(yǎng)收入、農(nóng)作物收入的估算也難以做到絕對準確，很難準確的測算低保戶家庭收入，導致部分不符合低保標準的家庭享受低保。
2、審批程序不夠規(guī)范。盡管去年以來雖三令五申強調(diào)低保由鎮(zhèn)辦審核，縣區(qū)民政局審批。但在實際工作中，由于工作力量不足，審核、審批主體責任一直未能完全落實，部分地方仍依賴于村主任。
3、民政系統(tǒng)人員編制不足�；鶎用裾刹可佟⒐ぷ髁看蟮拿苁滞怀�。目前，我市僅有鎮(zhèn)辦民政干部313人，其中兼職151人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.6個民政工作人員，卻承擔了對近45萬多人的經(jīng)常救助任務，管理著每年逾8億多的救助資金，人均服務對象達1400人，人均管理資金達26萬元。其工作量與所承擔的工作任務極不相適應，存在嚴重的結(jié)構不合理的現(xiàn)象。隨著社會保障和社會建設職能的不斷擴大，民政工作的范圍逐步拓寬，工作任務更加繁重。他們既要承擔民政工作的城鄉(xiāng)低保、救災救濟、優(yōu)撫安置、基層政權和社區(qū)建設、社會福利和社會事務、區(qū)劃地名、老齡工作等，同時，還要承擔基層黨委、政府交辦的各項具體工作，任務越來越繁重，直接影響到城鄉(xiāng)低保工作正常有序開展。
4、部門之間數(shù)據(jù)未實行共享�；鶎拥捅Ｈ藛T信息與銀行存款、房產(chǎn)、稅務、公安、車管所等部門未實行數(shù)據(jù)共享，低保戶存款、房屋、車輛狀況無法掌握，管理人員僅能根據(jù)低保戶提供的勞務、種植收入等簡單數(shù)據(jù)核定其是否具有享受低保的資格，同時由于未與公安戶籍管理部門實行數(shù)據(jù)共享，民政部門不能及時掌握低保人員死亡信息，出現(xiàn)了極個別的低保戶已經(jīng)死亡繼續(xù)發(fā)放低保金的情況。
二、農(nóng)村五保政策基本情況
我市是一個貧困地區(qū)，各級財政都很吃緊，但在五保供養(yǎng)政策執(zhí)行方面，各級政府都很重視，五保對象的吃、穿、住、醫(yī)、葬基本得到保障。近年來，全市先后新建、改建、擴建、在建農(nóng)村敬老院200所。其中：縣級中心敬老院10所，區(qū)域性敬老院53所，鎮(zhèn)敬老院137所，保留村級農(nóng)村五保集中安置點127處，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)床位達到23000張，集中供養(yǎng)五保對象21992人，入住率95.6%，占50633五保對象的43.4%。全市落實管理人員編制250個，現(xiàn)有正式工作人員259人，臨時聘用人員986人。集中供養(yǎng)標準由最初的360元/人·年提高到現(xiàn)在的5200元/人·年。實現(xiàn)了五保集中供養(yǎng)工作的新跨越，得到各級黨員領導和社會各界的充分肯定，極大地提升了全市民政工作的地位，樹立了良好的外部形象。
�。ㄒ唬┪灞９B(yǎng)政策標準實施情況
1、五保供養(yǎng)政策制定出臺情況。1994年，國務院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，民政部出臺了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》（民政部令〔1997〕1號），對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構的建設和管理提出了明確要求，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作逐步走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。2000年以來，隨著農(nóng)村稅費制度改革，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作在政策銜接、資金落實等方面出現(xiàn)了一些困難，在落實“應保盡�！薄ⅰ鞍礃耸┍！钡确矫娲嬖诓簧賳栴}。針對這種情況，2006年1月21日，國務院頒布了重新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對現(xiàn)行的農(nóng)村五保供養(yǎng)政策作了重大調(diào)整，將農(nóng)村五保供養(yǎng)由農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為財政供養(yǎng)，把五保對象的吃、穿、住、醫(yī)、葬以及未成年人教育納入公共財政支出范圍。2006年11月1日，陜西省人民政府頒布了《陜西省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》，自2006年12月1日起施行。2007年我市五保供養(yǎng)標準為1400元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1200元/人·年）；2008年五保供養(yǎng)標準由1400元/人·年提高到1640元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1440元/人·年）；2009年提高至1856/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1656元/人·年）；2010年9月21日，市政府辦公室出臺了《關于做好提高農(nóng)村五保供養(yǎng)標準工作有關意見》（安政辦發(fā)〔2010〕115號），將五保供養(yǎng)標準由1856元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1656元/人·年）提高到2104元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1904元/人·年）；2010年11月30日，市政府辦公室出臺了《關于提高全市城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)標準的意見》（安政辦發(fā)〔2010〕171號），從2010年10月1日起，將五保供養(yǎng)標準由2104元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1904元/人·年），提高到3200元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于3000元/人·年）；2012年3月6日，市政府辦公室出臺了《關于提高全市城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)標準的意見》（安政辦發(fā)〔2012〕14號），從2011年10月1日起，將農(nóng)村五保集中供養(yǎng)標準提高到4200元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于4000元/人·年），分散供養(yǎng)標準提高到4000元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于3800元/人·年）；2012 年11月20日，市政府批轉(zhuǎn)了《關于提高全市社會救助標準和實行電價補貼的通知》（安政辦發(fā)〔2012〕147號），從2012年10月1日起，我市農(nóng)村五保集中供養(yǎng)最低限定標準提高到5200元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于5000元/人·年），分散供養(yǎng)最低限定標準提高到4700元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于4500元/人·年）。
2、五保對象醫(yī)療情況。按無法定扶養(yǎng)義務人或雖有法定扶養(yǎng)義務人，但扶養(yǎng)人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的“三無”條件，嚴格審批程序并頒發(fā)《五保供養(yǎng)證書》。分類確定包幫責任人和監(jiān)護人，加強供養(yǎng)金管理，確保供養(yǎng)金及時足額到位。每年投資300余萬元將五保對象納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，合療報銷后，民政兜底，全額報銷，實報實銷，解決了五保對象看病難等問題。
（二）、全市敬老院建設情況
近年來，全市各級民政部門審時度勢，用足用活政策，積極推進五保供養(yǎng)工作，敬老院建設工作得到良性發(fā)展。一是爭取閑置資產(chǎn)，建設敬老院。搶抓撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤并學校有利時機，積極爭取當?shù)攸h委、政府的支持，爭取閑置資產(chǎn)劃撥，改建了一批敬老院，為敬老院建設贏得了先機，為后續(xù)的發(fā)展奠定了堅實的基礎，爭取了主動。二是創(chuàng)新工作機制，推動敬老院建設。充分發(fā)揮福彩公益金的撬動作用，出臺了獎勵辦法，把敬老院建設列入年度考核，強化考核機制，加強了項目管理，建設了一批有帶動作用的敬老院。三是化災為機，加快敬老院建設。漢濱區(qū)緊緊抓住2008年“5·12”地震災害之機，紫陽、嵐皋等縣緊緊抓住2010年“7·18”洪澇災害之機，把五保戶建房納入災后恢復重建之中，先后共投入救災資金近億元，用于敬老院建設。在工作中，苦口婆心、耐心爭取，為敬老院建設爭取了有利的地盤，提高了建設水平，加快了建設步伐。漢陰、石泉、紫陽、寧陜4縣借“5·12”地震重災縣之機，積極爭取把縣級中心敬老院建設列入災后恢復重建項目，修建了4個有影響力的縣級中心敬老院，得到社會各界的普遍贊譽。四是爭取民生項目，發(fā)展敬老院。全市各級民政部門緊緊抓住中、省實施“民生八大工程”建設的有利時機，不等不靠，積極主動，多方協(xié)調(diào)，爭取敬老院建設項目。同時，認認真真地做好每一個項目，做出成效，為后續(xù)的項目爭取奠定了扎實的基礎，贏得了先機和主動權。平利縣民政局先后多次爭取縣委、縣政府領導親自出面匯報，先后多次赴省匯報，得到省上領導的高度關注與支持，累計投入1200萬元完成了中心敬老院高標準的建設項目，為全省、全市起到了很好的示范作用。
�。ㄈ⑷形灞９B(yǎng)服務機構運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費落實情況
由于我市經(jīng)濟落后，財政困難，無法將五保供養(yǎng)機構運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費全部納入地方財政預算中予以解決。
2012年漢濱區(qū)本級財政安排251萬元作為全區(qū)五保供養(yǎng)服務機構全年的運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費和服務人員工資。敬老院年需運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費：14所區(qū)域性敬老院平均每所需要40萬元，需560萬元；17所鎮(zhèn)敬老院平均每所需要30萬元，合計510萬元；31所敬老院共需運轉(zhuǎn)資金1120萬元，資金缺口為869萬元。
石泉縣農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費尚未全部納入縣級財政保障范圍，現(xiàn)僅將聘用人員工資納入縣財政，其他費用尚未納入縣財政。
嵐皋縣農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費未納入縣級財政保障范圍。18所敬老院年運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費最低需要66萬元，22個供養(yǎng)點最低需運轉(zhuǎn)經(jīng)費30萬元，此項共計需要資金96萬元。以上三項共缺資金256萬元。
漢陰、旬陽、白河三縣的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構運轉(zhuǎn)維護經(jīng)費已納入縣級財政保障范圍。由于縣級財政困難 ，財政安排資金有限，也難以維持運轉(zhuǎn)。
（四）存在問題
我市五保供養(yǎng)工作雖然取得了較大進展，但要真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的目標，更好地保障五保對象的吃飯、衣被、住房、醫(yī)療、安葬等，仍存在一些亟待解決的問題：
1、服務設施仍然落后。我市大部分敬老院建于二十一世紀初期，有些敬老院屬災后恢復重建項目，由于災后時間緊，受客觀條件的限制，投入有限，建設規(guī)模�。ù蟛糠终嫉�3畝以下），功能設施不全，有些達不到抗震要求標準，亟需改建和擴建。主要是對加強五保設施建設認識不足，缺乏積極性和主動性，加上市財政困難，全市敬老院建設資金籌措渠道不暢，從而導致我市五保供養(yǎng)服務設施嚴重滯后。我市15.6%的集中供養(yǎng)率雖然高于全省的4.7%，但遠低于全國26.7%的平均水平，可見我市的五保供養(yǎng)服務設施建設依然任重而道遠。
2、敬老院管理仍然存在缺陷。目前，我市各敬老院管理人員基本都是臨時工，崗位不穩(wěn)定，沒有專業(yè)素質(zhì)，主要負責住院老人日常生活料理。全市敬老院僅有正式工作人員259人，聘用服務人員986名，其中護理員521人，醫(yī)務人員36人，工勤人員323人。護理員的日常工作包括購買柴米油鹽等生活用品，還要負責供水供電、清潔衛(wèi)生、做飯洗衣、病員護理、日夜值班等多項內(nèi)容，護理質(zhì)量可想而知。由于管理人員待遇低、人手少、工作任務繁重等原因，很多人都不愿意到敬老院工作。目前，雖然我們市從去年起將敬老院管理人員每人每月800元工資列入市財政預備安排，但護理員的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等三項還沒有得到保障。
3、五保對象就醫(yī)護理費用無處列支。五保對象生病住院后需要專門的護理人員，但護理經(jīng)費無處列支。
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