- 相關(guān)推薦
關(guān)于我區(qū)“城中村”現(xiàn)象的調(diào)查與對策建議
隨著我區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城區(qū)建設(shè)用地的快速擴張，越來越多的村莊被納入到城區(qū)范圍，形成了“城中有村、城市包圍農(nóng)村”的特殊格局。這種以原農(nóng)村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區(qū)被稱為“都市里的村莊”，也叫“城中村”。當(dāng)前，我區(qū)“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生差、社會治安復(fù)雜等問題，這些問題已嚴重影響到城區(qū)建設(shè)的發(fā)展，影響城市整體功能的發(fā)揮，“城中村”的改造已經(jīng)成為我區(qū)發(fā)展進程中迫切需要解決的難題。一、我區(qū)“城中村”的現(xiàn)狀及特征
1、數(shù)量較多，分布城區(qū)四周。我區(qū)共有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個村、720個村民小組、5個居委會，目前人均耕地在0.1畝以下的有20個村、77個村民小組，5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中均有“城中村”和“農(nóng)夾居”現(xiàn)象（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)），“城中村”主要集中在東郊鄉(xiāng)、西郊鄉(xiāng)和塘灣鎮(zhèn)，大多分布在中心城市內(nèi)和城郊結(jié)合部，呈“小而散”狀，還有不少“餡心村”。
2、人員復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊。上述“城中村”內(nèi)常住人口為10673人，男50周歲以下、女45周歲以下的有4911人，占總?cè)丝诘?6，其中16周歲以下的1634人，占15.3。暫住人口大多以外來打工人員為主，數(shù)量已經(jīng)超過常住人口。居住人群尤其是暫住人群的文化素質(zhì)普遍不高，受教育程度低，多以初高中文化程度為主，也不乏文盲或半文盲。
3、管理無序，社會治安問題突出。我區(qū)的“城中村”往往呈現(xiàn)“城區(qū)管不著、街道管不了、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不住”的“三不管”特征，村內(nèi)居民除了從集體經(jīng)濟組織分紅外，普遍以出租房屋謀生或改善生活，價格相對低廉，吸引了大量的外來打工者和暫住人口，給計生、治安管理等造成了很大的壓力。一些“城中村”儼然成了超生游擊隊的寄居地、犯罪分子的藏匿地、“黃、賭、毒”的集散地，也成了城市環(huán)境衛(wèi)生的死角地。如所謂的“三橋”（高橋、斜橋、西倉橋）地區(qū)一到晚上，濃妝艷女四處游走，雖經(jīng)多次打擊，但始終不能根絕。
4、住房零亂，土地利用率不高。長期以來，“城中村”民房建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局混亂。建筑密度高，建筑間距小，“握手樓”、“一線天”現(xiàn)象隨處可見；建筑高度以2層為主，極大地浪費了土地資源；建筑毫無章法，同一排房屋的屋面“青、黑、紅、藍”色彩相間，可謂五彩繽紛，“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”成了城中村的真實寫照。
5、基礎(chǔ)設(shè)施落后，防災(zāi)救護能力不足。大多數(shù)“城中村”內(nèi)道路狹窄、曲折，布局不合理也不成系統(tǒng)，無法滿足人流、車流、停車的基本要求，一旦發(fā)生災(zāi)變，消防、救護等車輛難以進出；村內(nèi)缺乏排水、排污設(shè)施，水系不暢、水質(zhì)黑臭。住房外圍空間狹窄、環(huán)境惡劣，大多沒有集中綠地，與現(xiàn)代市民生活需求相差甚遠。
6、違法建設(shè)嚴重，亂搭亂建成風(fēng)。由于“城中村”一般地理位置比較優(yōu)越，可觀的房屋租金、高標準的拆遷補償?shù)取皟?yōu)惠政策”，刺激了村民的建房欲望，村民自行違法建設(shè)現(xiàn)象十分普遍，諸如“填平補齊”、“新建擴建”、“接高翻建”等形式多樣的違法建設(shè)現(xiàn)象層出不窮，屢禁不止，一有“風(fēng)吹草動”，一夜之間就會冒出許多違法建筑，一些村民建了新房，不拆舊房，一戶多宅。
二、“城中村”形成的成因分析和改造的必然
我區(qū)“城中村”的形成，原因復(fù)雜，主要是因為近幾年來城市建設(shè)的快速推進，原農(nóng)村居民點開發(fā)成本提高，急于擴展的城市首先向開發(fā)成本較低的周邊發(fā)展，使原農(nóng)村居民點逐漸成為城市發(fā)展中的“遺忘區(qū)”和“孤島”，走上了一條與城市整體規(guī)劃不相協(xié)調(diào)的“城市化道路”。
1、“城中村”問題產(chǎn)生的經(jīng)濟原因是“就地生財”模式�！ �
在城市化的壓力下，一無技能二無經(jīng)驗的“城中村”農(nóng)民為了謀生，自然地選擇了一條風(fēng)險最小且收益不斐的“以地生財”道路。在這種模式下，“城中村”的土地利用、開發(fā)建設(shè)行為完全取決于土地收益分配的比較利益。對村集體而言，土地征用收入小于目前的土地利用產(chǎn)出；對村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集體分紅收益。在這種情形下，村集體竭盡全力地保住土地，村民濫建私房屢禁不止就不難理解了。如東郊鄉(xiāng)高橋村一塊地皮被征用后，上市拍賣所得數(shù)十倍于村集體和村民得到的補償。鮑壩村村民在東風(fēng)路北進和賓館路西延拆遷中表現(xiàn)出來的抗拒性正是這種利益的驅(qū)動。
2、“城中村”問題產(chǎn)生的政策原因是城市管理不到位。
在城市化推進過程中，政府在取得城市發(fā)展需要的土地后，基本上將“城中村”事務(wù)留給“城中村”自己解決。在這種情況下，“城中村”集體經(jīng)濟組織既要負擔(dān)本村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，又要維護本村的計劃生育、社會福利、治安等社會管理。在傳統(tǒng)村落組織結(jié)構(gòu)及社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系影響下，“城中村”的管理僅限于本村人管理，而對數(shù)倍于自己的外來人口的管理既無意也無力承擔(dān)。在這種情況下，“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施落后，黃賭毒泛濫、臟亂差蔓延便難以避免。如智堡村的公廁本是為了本村村民所用，但客觀上也方便了外來人員，可市有關(guān)部門在沒有投入公益事業(yè)費用的情況下，卻要按城區(qū)標準提高水費，增加了村集體負擔(dān)，影響了村集體管理的積極性。
3、“城中村”問題產(chǎn)生的體制原因是滯后的土地管理模式。
在推進市區(qū)城市化過程中，有的村直接保留了農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)，有的村雖然實行了土地國有化，但通過給“城中村”劃定“集體發(fā)展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村”土地事實上具有無償、無限期、無流動使用的行政劃撥特征。在這種體制下，村民在認知上，并不覺得國有化后“城中村”土地與以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我說了算”。在利益驅(qū)動下，村民便千方百計規(guī)避政府監(jiān)管，脫離城市規(guī)劃的引導(dǎo)與控制，結(jié)果形成了大量布局混亂、密不透風(fēng)的“握手樓”、“接吻樓”。
4、“城中村”問題產(chǎn)生的客觀原因是廉租屋的欠缺。
新區(qū)的大規(guī)模建設(shè)和舊城改造的大力推進，受土地資源、資金的限制，政府一時無法提供足夠的廉價住房供廣大的外來人租住。這就為“城中村”違法私房的建設(shè)提供了大量的需求。當(dāng)“城中村”以優(yōu)越的區(qū)位條件、低廉的房租（免去土地成本且規(guī)避了各種稅費）吸引了大量外來人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和區(qū)位的因素而失去競爭力。
“城中村”是中心城市發(fā)展過程中形成的一種新的“城市病”，嚴重影響了城市化的質(zhì)量，對市區(qū)的持續(xù)發(fā)展和社會進步帶來了嚴重影響。在空間形態(tài)上，打亂了市區(qū)的整體規(guī)劃和布局，影響了城市的外觀；在社會管理上，形成了很多治安和社會管理隱患；在經(jīng)濟發(fā)展上，破壞了市區(qū)土地利用的整體性，造成了城市土地資源的嚴重浪費；在文化和社會生活方面，不利于“城中村”居民參與到新的城市社會分工和競爭，甚至養(yǎng)成了一些居民不健康的生活方式，影響了社會風(fēng)氣等。因此，改造“城中村”是實現(xiàn)城市物質(zhì)形態(tài)、社會管理現(xiàn)代化的需要，也是盤活城市資產(chǎn)，提高城市土地利用效率的需要。同時，從時機的角度講，早改比晚改好，早改可以盡快地發(fā)揮改造的綜合效益。否則，隨著時間推移，“城中村”私房為了租賃需要自行翻新將帶來一輪一輪新的違章建筑的出現(xiàn)，將使改造成本和改造難度持續(xù)增加。目前我區(qū)“十一五”規(guī)劃和新的城市總體規(guī)劃正在研究、論證和編制之中。“城中村”作為城市的一部分，應(yīng)當(dāng)按照服從城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，盡快列入改造計劃。
三、我區(qū)“城中村”改造的對策建議
“城中村”改造涉及政府、業(yè)主（農(nóng)民和村集體）與改造單位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它兩方代表各自的利益�！俺侵写濉备脑斓膶嵸|(zhì)是通過解決產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價及拆遷補償安置四方面問題，調(diào)節(jié)三者之間的相互關(guān)系以達到利益均衡，其中解決土地產(chǎn)權(quán)問題是城中村改造的基本前提。同時，改造還須解決改造目標、原則、改造模式（包括改造主體、具體的組織實施方式和政府的角色定位等）。
1、堅持規(guī)劃先行。
城市規(guī)劃是發(fā)展城市的戰(zhàn)略，建設(shè)城市的綱領(lǐng)，管理城市的依據(jù)，也是指導(dǎo)、調(diào)控城市建設(shè)和管理的基本手段。“城中村”作為歷史遺留的居住村落，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展要求。應(yīng)當(dāng)引入全新理念，在摸清“城中村”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌制訂“城中村”改造規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用。規(guī)劃的制訂要體現(xiàn)三個理念。一是可持續(xù)發(fā)展理念�！俺侵写濉钡拇嬖跒橥晟瞥鞘泄δ芎桶l(fā)展預(yù)留了難得的發(fā)展空間。要堅持“彈性”，不能見縫插針，要為未來發(fā)展留有一定空間。二是個性特色城市理念。“城中村”的改造是一次大幅度提升城市形象、彌補過去城市建設(shè)遺留問題的良好機會，在編制規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)堅持按功能分區(qū)成片規(guī)劃，既注重塑造城市特色，又傳承歷史文脈，使得歷史文化與現(xiàn)實文明相互交融。如南片與新區(qū)相連，應(yīng)該有雄偉的氣魄，大開大合；東片與高教園區(qū)相通，教育人文氛圍要濃郁，特別是鮑壩村四周更是扼東河水脈，是傳說中的鳳凰墩所在地，應(yīng)體現(xiàn)出鳳凰城的特色。三是經(jīng)營城市理念�！俺侵写濉睆V泛分布于城區(qū)周圍，有的地理位置優(yōu)越，商業(yè)價值潛力巨大，如南片高橋村和西片西郊鄉(xiāng)的幾個村，在編制改造規(guī)劃時，應(yīng)貫徹經(jīng)營城市的理念，有選擇的進行探索，實行規(guī)劃市場化，走市場化開發(fā)改造之路。
2、堅持全方位聯(lián)動。
改造“城中村”是一項系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟、建設(shè)、規(guī)劃、管理、人口、土地等方面，必須市區(qū)聯(lián)動，上下同心，建議從以下五個方面入手，標本兼治，綜合改造。一是強化改造意識。“城中村”改造要實現(xiàn)突破，首先必須解決觀念問題。要開展廣泛而深入的宣傳教育，使村民們明白，“城中村”改造，是體現(xiàn)政府執(zhí)政為民、提高居民生活質(zhì)量的必由之舉。目前“城中村”的建筑形態(tài)、居住和生活模式已不適應(yīng)發(fā)展的要求，不改造“城中村”，城市化水平就難以達到較高的層次，城市的發(fā)展就要受到制約，而城市發(fā)展狀況也最終將影響到“城中村”居民的利益。而且隨著城市化加速推進，“城中村”原有的優(yōu)勢正在逐步消失，要創(chuàng)新求變，靠改變環(huán)境來帶動發(fā)展。同時，還要通過各類培訓(xùn)、普法教育等方式，促進“城中村”村民從職業(yè)上、文化上、思想觀念與行為方式上加快轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化市民，逐步改變“城中村”滯后的精神風(fēng)貌，提高其思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)。總之，要通過宣傳教育，使“城中村”居民自覺地理解和支持改造，自覺地接受和轉(zhuǎn)變思維觀念，這是解決“城中村”問題的關(guān)鍵所在。二是納入城市經(jīng)濟體系�！俺侵写濉钡母脑�，關(guān)鍵要兼顧好各方面尤其是村民的利益，不處理好他們的利益，不解決好他們的后顧之憂，這項工作就很難順利進行�！俺侵写濉钡暮诵膯栴}是農(nóng)民失去土地后無以為業(yè)。因此，必須首先解決好農(nóng)民變居民、村委會變居委會過程中所涉及的剩余土地和集體財產(chǎn)的處置問題，以及村民就業(yè)養(yǎng)老、社會保障等一系列問題。而失地農(nóng)民參加城市社保，又存在很多限制條件，特別是有部分村民因年齡偏大而無法參加社保，他們將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金與參加社保人員會有明顯的落差，如何平衡這一矛盾，事關(guān)社會公平，涉及社會穩(wěn)定。但無論如何，撤組建居是“城中村”改造的必由之路，是大勢所趨。為此，可以借鑒其他地區(qū)的做法，成立專門的經(jīng)濟發(fā)展公司，將“城中村”的不動產(chǎn)折合成股份，農(nóng)民成為公司的股東。同時，征地拆遷就要帶走村民，也就是使就業(yè)居住性質(zhì)與戶口性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變，以城市社區(qū)取代農(nóng)村村組，以社區(qū)取代舊村。整村撤組轉(zhuǎn)居且條件成熟的可改建為居委會，條件不成熟的，可實行居委會和村委會兩塊牌子、一套班子；部分村民小組撤組轉(zhuǎn)居的，可就近劃歸本鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍的居委會管理，也可以由原村委會代管，條件成熟后再作調(diào)整。三是緊抓違法建設(shè)管理。要抓緊研究制定改造建設(shè)的具體規(guī)定，堅持依法行政，在“城中村”范圍不再批建新的民房；結(jié)合全區(qū)開展的違法建筑專項整治工作，加大處罰力度，特別是對新產(chǎn)生的違法建筑，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，堅決拆除，決不姑息遷就，以保障“城中村”改造的順利進行。
3、堅持綜合實施。
“城中村”改造，難度很大，遇到的阻力很多，不可能一蹴而就，要區(qū)別對待，不搞“一刀切”。在撤組轉(zhuǎn)居方面。轉(zhuǎn)居人員參加城鎮(zhèn)社會保險的資金來源主要有全部的安置補助費和不低于70的土地補償費、原集體經(jīng)濟組織積累的一部分、撤組多余土地處置收益、保障資金的利息及增值收入要確立重點。將市區(qū)主干道兩側(cè)嚴重影響城市景觀和城市形象的“城中村”作為首批改造項目，把環(huán)境較為惡劣、群眾反映強烈的“城中村”列為近期改造重點，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、引導(dǎo)示范、長遠結(jié)合、穩(wěn)步推進。要形式多樣。改造必須避免簡單化，堅持徹底改造與臨時整治相結(jié)合。對規(guī)模很小、改造或整治價值低下的城中村“消滅”一批，騰出空間，用于綠化或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，異地安置被拆遷的村民。對有一定的用地規(guī)模，同時沒有保留價值的“城中村”改造一批，建設(shè)成為現(xiàn)代化城市功能區(qū)。對文物古跡、傳統(tǒng)特色民居等具有歷史價值、紀念價值、旅游價值的“城中村”整治一批，進一步做優(yōu)做特，并予以永久保留。對遠期必須進行徹底改造而近期又不具備改造條件的“城中村”應(yīng)加大環(huán)境整治力度，降低建筑密度、增加綠地面積，疏散村內(nèi)人口，為遠期改造逐步創(chuàng)造條件。要突出市場運作。政府盡快把“城中村”改造擺上議事日程，營造公平、公正、公平的市場競爭環(huán)境，制定特殊的優(yōu)惠政策，公開招標，吸引多方投資，解決資金投入問題，適當(dāng)放寬拆遷政策，鼓勵村民自行拆遷和改建后回遷。
【我區(qū)“城中村”現(xiàn)象的調(diào)查與對策建議】相關(guān)文章：
關(guān)于學(xué)生上網(wǎng)現(xiàn)象的思考與對策08-17
幼兒社交退縮現(xiàn)象分析及對策09-10
論在職青年征兵難現(xiàn)象及對策08-12