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影響我國稅收執(zhí)法環(huán)境的主要原因及對策
文章標(biāo)題：影響我國稅收執(zhí)法環(huán)境的主要原因及對策
依法行政，是法治觀念和制度對現(xiàn)代政府權(quán)力行使的基本要求；而依法治稅，是依法治國在稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我們在大力倡導(dǎo)依法治稅的同時，更應(yīng)該關(guān)注稅收執(zhí)法環(huán)境。因為，稅收執(zhí)法環(huán)境的好壞，直接關(guān)系到國家稅收法律法規(guī)的正確實施。
一、稅收執(zhí)法的內(nèi)涵
稅收執(zhí)法環(huán)境，是指與稅收法治活動相關(guān)的，直接或間接地影響或作用于稅收執(zhí)法活動的環(huán)境因素，它決定了執(zhí)法的難易程度和落實稅務(wù)決定難易程度。
從我國的實踐情況中看，稅收執(zhí)法環(huán)境包括：自然地理環(huán)境、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對稅務(wù)執(zhí)法重視和支持程度；公民的法制觀念；有關(guān)部門對稅收執(zhí)法的配合狀況；稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位和外在形象，法律規(guī)范及各種內(nèi)部機(jī)制的完善程度等。
改善執(zhí)法環(huán)境，重在改善社會環(huán)境。這就要通過制度完善和創(chuàng)新來加強(qiáng)執(zhí)法人員人格塑造，以克服那些不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的環(huán)境因素的影響。因此，改善執(zhí)法環(huán)境，必然是一個漫長的過程。
改善執(zhí)法環(huán)境，內(nèi)外環(huán)境應(yīng)當(dāng)并重。在稅收執(zhí)法環(huán)境諸多要素中，執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員素質(zhì)是內(nèi)部環(huán)境要素，執(zhí)法的制度保障、經(jīng)費保障和組織保障屬于外部環(huán)境要素。人是內(nèi)部稅收執(zhí)法環(huán)境中最具決定性因素，優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境，必須從優(yōu)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部環(huán)境和改造稅收執(zhí)法的外部環(huán)境入手，雙管齊下。其中，優(yōu)化內(nèi)部稅收執(zhí)法環(huán)境的核心在于提高稅務(wù)執(zhí)法能力和稅務(wù)執(zhí)法水平。
二、當(dāng)前影響我國稅收執(zhí)法環(huán)境的主要原因
（一）稅收立法欠缺。改革開放尤其是20世紀(jì)90年代以來，我國稅收立法取得了巨大的進(jìn)展，但仍然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。我認(rèn)為，當(dāng)前稅收立法與市場經(jīng)濟(jì)需要相比，主要有這樣“五個不相適應(yīng)”：一是市場需要的稅收法律法規(guī)還沒有完善建立起來。如在實體法方面，一邊是隨著入世、外資的不斷涌入、急需制定統(tǒng)一企業(yè)所得稅法；但另一邊卻是依然故我，繼續(xù)執(zhí)行過去制定的有關(guān)企業(yè)所得稅法律制度，使得其成為阻礙外資進(jìn)入、影響外資在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用的“瓶頸”，又如：出口退稅，因沒有正式的程序法，均按紅頭文件操作，且變動頻繁，使得在納稅人的印象中，稅務(wù)機(jī)關(guān)不是按稅法征退稅，而是按紅頭文件征退稅。加之這方面的文件，只發(fā)至稅務(wù)機(jī)關(guān)，納稅人并不知道，故造成執(zhí)法困難。二是一些已經(jīng)明顯落后于時代的稅收法律法規(guī)沒有及時廢止。以地方稅制為例，現(xiàn)行的15個稅種中，除營業(yè)稅、資源稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅外，其余10個稅種都是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使地方稅收的征收越來越難，地方稅源缺乏，地方財政收入越來越難以保證。這些稅法制度應(yīng)當(dāng)盡快廢止，比如個人所得稅就明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，其工資薪金所得采用9級超額累進(jìn)稅率級距過多，個體生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企業(yè)事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得稅負(fù)太輕，對于體現(xiàn)這些東西的有關(guān)規(guī)定必須盡快廢止。三是立法層次不高，《立法法》與稅收法定主義不協(xié)調(diào)。目前我國已開征的稅種中，絕大多數(shù)還停留在暫行條
例，暫行辦法等低層次的法規(guī)上，且這些法規(guī)草案和規(guī)章處于經(jīng)常增補(bǔ)、修改和變動之中，顯得剛性不足、柔性有加，既缺乏稅法的嚴(yán)肅性又不具執(zhí)法的穩(wěn)定性。真正通過全國人大立法的稅收法律不多。稅收基本法醞釀多年，至今尚未出臺，使稅收立法缺乏根本依據(jù)。四是法律體系不完備。一個國家的稅法應(yīng)該由多種涉稅法律構(gòu)成一個完整的法律體系。它不僅要包括不同稅種的稅法，還應(yīng)該包括《稅收立法法》、《稅收征管法》、《稅收計劃法》、《稅收行政復(fù)議法》、《稅收行政訴訟法》以及稅收司法體系（如稅收法庭、稅務(wù)警察等）。特別是稅收立法權(quán)方面的問題沒有解決。就現(xiàn)行稅制而言，中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權(quán)集中在中央，地方對稅收立法沒有空間和可能。但客觀地講，地方如果享有一定程度的稅收權(quán)限，運用稅收手段調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)，從而使地方通過合法途徑取得與實現(xiàn)其事權(quán)相適應(yīng)的財力，對規(guī)范地方政府行為，強(qiáng)化稅收法律的權(quán)威性和效力，實現(xiàn)依法治稅，以及防止腐敗都有積極的意義，也符合集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與調(diào)動地方主動性、積極性的憲法原則，不會導(dǎo)致統(tǒng)一稅法被肢解，所謂開了正門，“歪門邪道”就會減少或者禁絕，在稅收執(zhí)法上“動腦筋”的情況就會發(fā)生好的變化。因此，我國目前稅收法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。五是現(xiàn)行的某些稅收法規(guī)不夠規(guī)范，彈性大，變化多，法律責(zé)任界定模糊，可操作性差，懲罰手段單一，對違反稅收法律、法規(guī)的行為難以界定。
（二）稅收執(zhí)法環(huán)境與法治要求內(nèi)部環(huán)境差距。當(dāng)前，稅
收執(zhí)法環(huán)境與法治要求內(nèi)部環(huán)境差距主要表現(xiàn)為：一是稅收執(zhí)法環(huán)境中的領(lǐng)導(dǎo)因素，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)理解國家法律和政策方面存在偏差，對依法行政是約束，挫傷積極性。改革就要闖法律禁區(qū)，符合自己利益就執(zhí)行，不符合自己利益就不執(zhí)行。從本位利益出發(fā)，忽視國家利益
。在觀念誤導(dǎo)下，把法律、政策上公開搞“變通”，以言代法，以權(quán)代法的現(xiàn)象嚴(yán)重。政府對稅收執(zhí)法干預(yù)過多，不善于運用法律手段解決問題，隨意變更稅收執(zhí)法。二是稅收執(zhí)法環(huán)境中的執(zhí)法人員因素。目前稅收執(zhí)法從中央到地方的素質(zhì)不能完全適應(yīng)依法治稅的需要，特權(quán)思想和權(quán)力本位觀念支配下，認(rèn)為管理就是整人，執(zhí)法就是處罰。忽視了稅收執(zhí)法中納稅人依法應(yīng)享有的權(quán)利，居高臨下、作風(fēng)霸道、語言粗暴、恣意妄為。個別執(zhí)法人員廉政執(zhí)法的意識較差，用國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)作為交易、送人情、撈好處，接受當(dāng)事人宴請，甚至收受賄賂，進(jìn)而在稅收執(zhí)法中喪失原則、私自變通、大事化小、小事化了。不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規(guī)的嚴(yán)肅性，損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)形象。執(zhí)法人員運用法律水平不高，對法律和相關(guān)知識了解甚少，習(xí)慣于用傳統(tǒng)方式執(zhí)法，應(yīng)對新型法律能力不強(qiáng)。缺乏學(xué)習(xí)，應(yīng)變能力不強(qiáng)，遇到問題無從入手，直接影響稅收執(zhí)法。三是執(zhí)法手段、技術(shù)相對落后，具體表現(xiàn)在信息、交通、通訊等方面，稅收執(zhí)法跟不上形勢發(fā)展的需要。
（三）稅收執(zhí)法環(huán)境與法治要求外部環(huán)境差距。稅收執(zhí)法
環(huán)境與法治要求外部環(huán)境差距具體表現(xiàn)在：一是一些地方政府存在著干預(yù)稅收執(zhí)法的現(xiàn)象，經(jīng)常是口頭上要求嚴(yán)格執(zhí)法，而實際上是以達(dá)到環(huán)境寬松為名而疏于執(zhí)法。二是政府部門對稅收執(zhí)法不配合、或協(xié)助不力，或講條件，司法部門要經(jīng)濟(jì)支持、工商、公安等部門不理不采等。三是公民與納稅人的法律意識不強(qiáng)，缺乏納稅的自覺性，更缺乏利用稅法維護(hù)自身權(quán)益的意識，從而增加了稅收執(zhí)法難度，如此等等，既不利于稅務(wù)執(zhí)法人員依法行政，更不利于納稅人依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。四是納稅人納稅意識不強(qiáng)，有意或無意不遵守稅收法律，偷、逃、騙、抗稅時有發(fā)生。
三、如何推進(jìn)稅收執(zhí)法環(huán)境的改善
改善稅收執(zhí)法環(huán)境，是一個系統(tǒng)工程。按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，依法行政的基本要求和規(guī)定，轉(zhuǎn)變政府職能、深化體制改革、建設(shè)科學(xué)民主決策機(jī)制，提高執(zhí)法質(zhì)量、能力、水平等內(nèi)容，都是改善稅收執(zhí)法環(huán)境的重要保障和措施。
（一）完善稅收立法。首先要加快稅收立法的步伐，大力推進(jìn)稅收基本法的出臺，徹底取消與稅收法律不相適應(yīng)的條例和規(guī)章，使稅收法律不斷準(zhǔn)確和完善；其次是提高主體稅收的層次，特別是主體稅源和稅種，如增值稅、營業(yè)稅、內(nèi)外企業(yè)所得稅合并等；三是完善稅收法律空缺和稅法與行政機(jī)關(guān)不銜接之處；四是規(guī)范稅收法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)文件。
（二）提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政能力。一是建立依法行政崗位責(zé)任制度，并做出依法行政的規(guī)劃與計劃，落實依法治稅，做到每年有規(guī)劃、年度有安排，全面實施稅收執(zhí)法責(zé)任制，將稅收執(zhí)法責(zé)任制細(xì)化、分級次、分崗位、做到人人有崗位、崗位有職責(zé)、有目標(biāo)、考核有標(biāo)準(zhǔn)，一個階段一個時期有稅收執(zhí)法結(jié)果；二是建立稅收執(zhí)法考核制度，加強(qiáng)稅收執(zhí)法的規(guī)范、制約與監(jiān)督，在稅務(wù)系統(tǒng)分解層次責(zé)任、明確權(quán)限、實行崗位責(zé)任制、對照考核標(biāo)準(zhǔn)每月考核、季度考核、年度評定稅收執(zhí)法效果，與行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛起鉤來；三是建立定期稅收執(zhí)法報告制度，推行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制；四是充分發(fā)揮法制部門的作用，承上啟下，按專業(yè)化要求配備人員，常抓不懈，促進(jìn)依法行政。
（三）提高稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和責(zé)任心。稅收執(zhí)法人員素質(zhì)的高低、能力強(qiáng)弱，直接決定了執(zhí)法行為的質(zhì)量和效果。因此，一是要求稅務(wù)執(zhí)法人員結(jié)合實際多學(xué)習(xí)，注重學(xué)習(xí)法學(xué)理論，基本法律知識，如法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等，只有掌握這些知識，才能高屋建瓴、觸類旁通；二是完善法律培訓(xùn)制度。按照不同的職位，學(xué)以致用，按因需施教的原則，加強(qiáng)人員培訓(xùn)；三是建立稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制考核制度。依據(jù)考核內(nèi)容、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對干部進(jìn)行定期和不定期的考察，將執(zhí)法考核質(zhì)量作為獎、懲、培訓(xùn)、辭退和調(diào)整職務(wù)、級別和工資的重要依據(jù)。
（四）提高社會公眾的法律意識。增強(qiáng)公民的守法意識和
權(quán)利意識，為公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維權(quán)創(chuàng)造條件，培養(yǎng)法律意識、權(quán)利意識；并加強(qiáng)稅收宣傳、增強(qiáng)服務(wù)意識，通過提高稅收執(zhí)法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維護(hù)自身權(quán)益；其次通過完善稅收執(zhí)法程序及相關(guān)制度，降低公民、單位和法人及相關(guān)組織借助法律手段維護(hù)自身權(quán)益的風(fēng)險。
（五）建立納稅人誠信納稅意識。一是開展普法教育，增強(qiáng)全社會的稅收法制觀念，創(chuàng)新新形勢下稅務(wù)協(xié)作法制化的途徑，加強(qiáng)與地方黨政機(jī)關(guān)、公安、司法機(jī)關(guān)和其他部門的協(xié)作配合，齊抓共管，共筑依法治稅的堅強(qiáng)防線，營造一個執(zhí)法、守法、護(hù)法良性的稅收環(huán)境；二是建立執(zhí)法公示制，政務(wù)公開制，從縱向、逆向、橫向等方面構(gòu)成立體社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；三是嚴(yán)格執(zhí)法、打擊偷、逃、騙、抗稅行為，嚴(yán)格控制欠稅，建立誠信納稅制度。
綜上所述，稅收執(zhí)法環(huán)境的好壞，直接關(guān)系到稅收法律法規(guī)的準(zhǔn)確實施；直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)的依法行政；直接關(guān)系到納稅人的權(quán)利與合法利益。因此，我們必須對稅收執(zhí)法環(huán)境給予高度關(guān)注，必須有的放矢，全面規(guī)劃，綜合治理。只有全面整治稅收執(zhí)法環(huán)境，才有可能大力推進(jìn)依法治稅。
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。在觀念誤導(dǎo)下，把法律、政策上公開搞“變通”，以言代法，以權(quán)代法的現(xiàn)象嚴(yán)重。政府對稅收執(zhí)法干預(yù)過多，不善于運用法律手段解決問題，隨意變更稅收執(zhí)法。二是稅收執(zhí)法環(huán)境中的執(zhí)法人員因素。目前稅收執(zhí)法從中央到地方的素質(zhì)不能完全適應(yīng)依法治稅的需要，特權(quán)思想和權(quán)力本位觀念支配下，認(rèn)為管理就是整人，執(zhí)法就是處罰。忽視了稅收執(zhí)法中納稅人依法應(yīng)享有的權(quán)利，居高臨下、作風(fēng)霸道、語言粗暴、恣意妄為。個別執(zhí)法人員廉政執(zhí)法的意識較差，用國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)作為交易、送人情、撈好處，接受當(dāng)事人宴請，甚至收受賄賂，進(jìn)而在稅收執(zhí)法中喪失原則、私自變通、大事化小、小事化了。不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規(guī)的嚴(yán)肅性，損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)形象。執(zhí)法人員運用法律水平不高，對法律和相關(guān)知識了解甚少，習(xí)慣于用傳統(tǒng)方式執(zhí)法，應(yīng)對新型法律能力不強(qiáng)。缺乏學(xué)習(xí)，應(yīng)變能力不強(qiáng)，遇到問題無從入手，直接影響稅收執(zhí)法。三是執(zhí)法手段、技術(shù)相對落后，具體表現(xiàn)在信息、交通、通訊等方面，稅收執(zhí)法跟不上形勢發(fā)展的需要。
（三）稅收執(zhí)法環(huán)境與法治要求外部環(huán)境差距。稅收執(zhí)法
環(huán)境與法治要求外部環(huán)境差距具體表現(xiàn)在：一是一些地方政府存在著干預(yù)稅收執(zhí)法的現(xiàn)象，經(jīng)常是口頭上要求嚴(yán)格執(zhí)法，而實際上是以達(dá)到環(huán)境寬松為名而疏于執(zhí)法。二是政府部門對稅收執(zhí)法不配合、或協(xié)助不力，或講條件，司法部門要經(jīng)濟(jì)支持、工商、公安等部門不理不采等。三是公民與納稅人的法律意識不強(qiáng)，缺乏納稅的自覺性，更缺乏利用稅法維護(hù)自身權(quán)益的意識，從而增加了稅收執(zhí)法難度，如此等等，既不利于稅務(wù)執(zhí)法人員依法行政，更不利于納稅人依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。四是納稅人納稅意識不強(qiáng)，有意或無意不遵守稅收法律，偷、逃、騙、抗稅時有發(fā)生。
三、如何推進(jìn)稅收執(zhí)法環(huán)境的改善
改善稅收執(zhí)法環(huán)境，是一個系統(tǒng)工程。按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，依法行政的基本要求和規(guī)定，轉(zhuǎn)變政府職能、深化體制改革、建設(shè)科學(xué)民主決策機(jī)制，提高執(zhí)法質(zhì)量、能力、水平等內(nèi)容，都是改善稅收執(zhí)法環(huán)境的重要保障和措施。
（一）完善稅收立法。首先要加快稅收立法的步伐，大力推進(jìn)稅收基本法的出臺，徹底取消與稅收法律不相適應(yīng)的條例和規(guī)章，使稅收法律不斷準(zhǔn)確和完善；其次是提高主體稅收的層次，特別是主體稅源和稅種，如增值稅、營業(yè)稅、內(nèi)外企業(yè)所得稅合并等；三是完善稅收法律空缺和稅法與行政機(jī)關(guān)不銜接之處；四是規(guī)范稅收法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)文件。
（二）提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政能力。一是建立依法行政崗位責(zé)任制度，并做出依法行政的規(guī)劃與計劃，落實依法治稅，做到每年有規(guī)劃、年度有安排，全面實施稅收執(zhí)法責(zé)任制，將稅收執(zhí)法責(zé)任制細(xì)化、分級次、分崗位、做到人人有崗位、崗位有職責(zé)、有目標(biāo)、考核有標(biāo)準(zhǔn)，一個階段一個時期有稅收執(zhí)法結(jié)果；二是建立稅收執(zhí)法考核制度，加強(qiáng)稅收執(zhí)法的規(guī)范、制約與監(jiān)督，在稅務(wù)系統(tǒng)分解層次責(zé)任、明確權(quán)限、實行崗位責(zé)任制、對照考核標(biāo)準(zhǔn)每月考核、季度考核、年度評定稅收執(zhí)法效果，與行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛起鉤來；三是建立定期稅收執(zhí)法報告制度，推行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制；四是充分發(fā)揮法制部門的作用，承上啟下，按專業(yè)化要求配備人員，常抓不懈，促進(jìn)依法行政。
（三）提高稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和責(zé)任心。稅收執(zhí)法人員素質(zhì)的高低、能力強(qiáng)弱，直接決定了執(zhí)法行為的質(zhì)量和效果。因此，一是要求稅務(wù)執(zhí)法人員結(jié)合實際多學(xué)習(xí)，注重學(xué)習(xí)法學(xué)理論，基本法律知識，如法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等，只有掌握這些知識，才能高屋建瓴、觸類旁通；二是完善法律培訓(xùn)制度。按照不同的職位，學(xué)以致用，按因需施教的原則，加強(qiáng)人員培訓(xùn)；三是建立稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制考核制度。依據(jù)考核內(nèi)容、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對干部進(jìn)行定期和不定期的考察，將執(zhí)法考核質(zhì)量作為獎、懲、培訓(xùn)、辭退和調(diào)整職務(wù)、級別和工資的重要依據(jù)。
（四）提高社會公眾的法律意識。增強(qiáng)公民的守法意識和
權(quán)利意識，為公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維權(quán)創(chuàng)造條件，培養(yǎng)法律意識、權(quán)利意識；并加強(qiáng)稅收宣傳、增強(qiáng)服務(wù)意識，通過提高稅收執(zhí)法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維護(hù)自身權(quán)益；其次通過完善稅收執(zhí)法程序及相關(guān)制度，降低公民、單位和法人及相關(guān)組織借助法律手段維護(hù)自身權(quán)益的風(fēng)險。
（五）建立納稅人誠信納稅意識。一是開展普法教育，增強(qiáng)全社會的稅收法制觀念，創(chuàng)新新形勢下稅務(wù)協(xié)作法制化的途徑，加強(qiáng)與地方黨政機(jī)關(guān)、公安、司法機(jī)關(guān)和其他部門的協(xié)作配合，齊抓共管，共筑依法治稅的堅強(qiáng)防線，營造一個執(zhí)法、守法、護(hù)法良性的稅收環(huán)境；二是建立執(zhí)法公示制，政務(wù)公開制，從縱向、逆向、橫向等方面構(gòu)成立體社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；三是嚴(yán)格執(zhí)法、打擊偷、逃、騙、抗稅行為，嚴(yán)格控制欠稅，建立誠信納稅制度。
綜上所述，稅收執(zhí)法環(huán)境的好壞，直接關(guān)系到稅收法律法規(guī)的準(zhǔn)確實施；直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)的依法行政；直接關(guān)系到納稅人的權(quán)利與合法利益。因此，我們必須對稅收執(zhí)法環(huán)境給予高度關(guān)注，必須有的放矢，全面規(guī)劃，綜合治理。只有全面整治稅收執(zhí)法環(huán)境，才有可能大力推進(jìn)依法治稅。
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