普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難點(diǎn)與對(duì)策思考
文章標(biāo)題：普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難點(diǎn)與對(duì)策思考
根據(jù)國(guó)家“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，我省自1984年開(kāi)始實(shí)施公路收費(fèi)；1992年后，我省的收費(fèi)公路建設(shè)發(fā)展迅速，掀起了一股新建、改建國(guó)省道的熱潮；1996年又掀起了全省高速公路建設(shè)的高潮。截至2005年底，我省共有收費(fèi)公路5313公里，其中高速公路1866公里，普通國(guó)省道2687公里，縣道等760公里。在二級(jí)以上技術(shù)等級(jí)的公路中，收費(fèi)里程占45。在省道以上行政等級(jí)的公路中，收費(fèi)里程占52，普通國(guó)道65為收費(fèi)公路，普通省道30為收費(fèi)公路。全省除極少數(shù)山區(qū)縣市，可以說(shuō)只要你出城，就要經(jīng)過(guò)收費(fèi)公路。大量收費(fèi)公路的建成，對(duì)于緩解公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾、改善公路路網(wǎng)通行條件，突破我省90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展受交通“瓶頸”的制約起到了積極的作用，有力地推動(dòng)和促進(jìn)了我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
但是在收費(fèi)公路迅速發(fā)展的同時(shí)，部分經(jīng)營(yíng)者重收費(fèi)輕養(yǎng)護(hù)、重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益等問(wèn)題與矛盾也逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，收費(fèi)公路，尤其是普通收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理問(wèn)題日益突出。2005年，省公路局在保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育中，理出的公路養(yǎng)護(hù)管理“七難”之一，就是“收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難”。因此，分析收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，探討解決對(duì)策，已成為交通主管部門(mén)和公路管理者、經(jīng)營(yíng)者要認(rèn)真研究的一個(gè)課題。
一、普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理中存在的問(wèn)題
（一）日常養(yǎng)護(hù)不到位。
普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)中的日常養(yǎng)護(hù)的不到位，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、日常養(yǎng)護(hù)未委托有相應(yīng)資質(zhì)和技術(shù)能力的隊(duì)伍進(jìn)行，承擔(dān)養(yǎng)護(hù)作業(yè)的養(yǎng)護(hù)單位資質(zhì)不合格，技術(shù)能力不足以擔(dān)任養(yǎng)護(hù)任務(wù)，影響了養(yǎng)路質(zhì)量。如330國(guó)道縉云段，未委托有相應(yīng)養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)公司、而是自行雇用數(shù)名工人進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，難以滿足正�；⒁�(guī)范化養(yǎng)護(hù)的要求。
2、日常養(yǎng)護(hù)資金投入不足。收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者為了減少支出，增加收益，將日常養(yǎng)護(hù)資金壓縮到極低的水平，日常養(yǎng)護(hù)質(zhì)量難以保證。如320國(guó)道桐鄉(xiāng)段，依據(jù)我省的養(yǎng)護(hù)定額，該路段正常的小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)需要5.5萬(wàn)元/年，而經(jīng)營(yíng)者委托養(yǎng)護(hù)公司的小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為2.2萬(wàn)元/年，僅為正常經(jīng)費(fèi)的40。小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的不足，直接導(dǎo)致小修保養(yǎng)水平的下降。
3、日常養(yǎng)護(hù)管理力量不足。由于收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者以利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，為了節(jié)約管理成本，其管理人員中養(yǎng)護(hù)技術(shù)人員的配備普遍不足。因此，也嚴(yán)重影響了養(yǎng)護(hù)的科學(xué)化和規(guī)范化。
（二）養(yǎng)護(hù)大中修工程不能科學(xué)安排。
公路使用達(dá)到一定年限后，路況必然會(huì)下降，必須進(jìn)行大中修工程進(jìn)行修復(fù)，全面恢復(fù)路況。但是，收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)大中修工程卻常常不能得到科學(xué)安排，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、收費(fèi)公路的大中修里程與其在國(guó)省道中所占比例而言偏低（2003年以來(lái)有較大改善）。2003年以前，收費(fèi)公路大中修完全由業(yè)主自行安排，收費(fèi)公路大中修的投入很少。2003年我省實(shí)施干線暢通工程，省出臺(tái)了收費(fèi)公路大中修的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助政策后，全省收費(fèi)公路業(yè)主投入大中修工程的積極性得到很大提高，收費(fèi)公路大中修里程大幅度增加，且3年來(lái)均保持較大的總量。如2004年收費(fèi)公路大中修里程為382公里，2005年收費(fèi)公路大中修里程為363公里，2006年收費(fèi)公路大中修里程為374公里，年均大中修里程約占國(guó)省道收費(fèi)公路里程的13.5～14.2。
2、預(yù)防性的養(yǎng)護(hù)措施采用少。由于業(yè)主對(duì)養(yǎng)護(hù)的重視不夠，收費(fèi)公路項(xiàng)目通常很少采取瀝青微表處、稀漿封層等預(yù)防性的養(yǎng)護(hù)工程措施，大都是等到路況急劇下降后，才安排大中修工程。因此，收費(fèi)公路大中修的投資普遍較大。從已批復(fù)的2006年普通國(guó)省道路面整治工程大中修工程的平均投資來(lái)看，每個(gè)收費(fèi)公路大中修工程平均投資為3225萬(wàn)元，每個(gè)非收費(fèi)公路大中修工程平均投資為1406萬(wàn)元。這固然與普通國(guó)省道收費(fèi)公路中公路技術(shù)等級(jí)普遍在二級(jí)以上有關(guān)，但與其未采用預(yù)防性養(yǎng)護(hù)措施，造成后期大中修投入增加也是有很大關(guān)系的。
3、大中修計(jì)劃落實(shí)難。由于普通收費(fèi)公路效益普遍不佳，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我省普通收費(fèi)公路項(xiàng)目中還貸困難的約占62，其中僅能付息的占58，利息都難以支付的占42，且存在著虧損面繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。對(duì)于虧損的項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)業(yè)主自然無(wú)力對(duì)所經(jīng)營(yíng)公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)；對(duì)于盈利的項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)業(yè)主出于利潤(rùn)最大化和短期行為的考慮，也不愿進(jìn)行必要的養(yǎng)護(hù)以確保公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，或者將養(yǎng)護(hù)計(jì)劃和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)壓縮至最低水平。因此，很多收費(fèi)公路路段客觀上急需進(jìn)行大中修、省市公路管理部門(mén)也將其列入了年度大中修計(jì)劃、甚至收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位已經(jīng)與市級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議的情況下，到了真正落實(shí)計(jì)劃、需要業(yè)主拿出工程配套資金的時(shí)候，協(xié)調(diào)仍然是困難重重，難度很大。如2006年路面專項(xiàng)整治計(jì)劃項(xiàng)目中，部分項(xiàng)目
如320國(guó)道富陽(yáng)段、329國(guó)道上虞段等，都由于業(yè)主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養(yǎng)護(hù)的不到位和養(yǎng)護(hù)大中修工程不能科學(xué)安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來(lái)，我省實(shí)施了干線暢通工程和路面整治工程，對(duì)收費(fèi)公路大中修進(jìn)行了大力地獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，在改善收費(fèi)公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)和大中修的欠帳時(shí)間長(zhǎng)，收費(fèi)公路總量大，因此，要提高收費(fèi)公路整體路況，從根本上解決收費(fèi)公路路況差的問(wèn)題差距還很大。目前，在我省各市，國(guó)省道中路況最差的，基本上都是收費(fèi)公路。在2006年上半年交通廳網(wǎng)站廳長(zhǎng)信箱收到的、關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)方面的投訴中，有55％是關(guān)于日常路況的，在關(guān)于路況的投訴中又有60％是關(guān)于普通收費(fèi)公路路況的，由此可見(jiàn)一斑。
二、造成收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難的原因
由于我省收費(fèi)公路發(fā)展僅20年左右的時(shí)間，各級(jí)政府和管理部門(mén)對(duì)發(fā)展收費(fèi)公路經(jīng)驗(yàn)不足，各項(xiàng)制度大多是邊實(shí)踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了客觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難的現(xiàn)狀。
（一）收費(fèi)公路缺乏穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)投入保障機(jī)制。
由于公路養(yǎng)護(hù)投入具有6-10年為一個(gè)周期的特點(diǎn)，而收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門(mén)的保障機(jī)制，才能較好地滿足公路養(yǎng)護(hù)對(duì)資金的需求，保障公路路況水平。以下將對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養(yǎng)護(hù)條件下，路面也將隨著使用時(shí)間的延長(zhǎng)而逐步老化、磨耗，路面強(qiáng)度、平整度等技術(shù)指標(biāo)逐漸下降，到最后各種病害發(fā)展得越來(lái)越快，不能通過(guò)小修和保養(yǎng)來(lái)維持路況，就需要進(jìn)行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實(shí)際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個(gè)周期內(nèi)，養(yǎng)護(hù)投入（包括小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和大中修工程經(jīng)費(fèi)）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長(zhǎng)（如下表）。在實(shí)施大中修工程的年份，該年度養(yǎng)護(hù)投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為5.5萬(wàn)元/公里的4車道一級(jí)公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經(jīng)費(fèi)約80萬(wàn)元/公里，若重做基層和面層則大修經(jīng)費(fèi)約需200萬(wàn)元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數(shù)K值表
（說(shuō)明：本表節(jié)選自《浙江省公路養(yǎng)護(hù)工程預(yù)算定額》）
而收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，其財(cái)務(wù)核算卻是以1年為單位的。打個(gè)比方，某收費(fèi)公路項(xiàng)目在未進(jìn)行大中修工程的年份，一年的收費(fèi)額為5000萬(wàn)元，支出日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)600萬(wàn)元，其他征收和管理成本800萬(wàn)元，支付財(cái)務(wù)費(fèi)用（銀行利息等）1000萬(wàn)元，余下的2600萬(wàn)元在繳納稅收和按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定進(jìn)行其他項(xiàng)目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤(rùn)向股東分配。這是符合國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)的，沒(méi)有違法違規(guī)的問(wèn)題。
但是在需要進(jìn)行大中修工程的年份，問(wèn)題就出現(xiàn)了。一年的收費(fèi)額仍為5000萬(wàn)元，需支出養(yǎng)護(hù)大中修工程費(fèi)6000萬(wàn)元，其他征收和管理成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用仍為1800萬(wàn)元，這一年公司將虧損2800萬(wàn)元，而且依據(jù)有限公司的有關(guān)規(guī)定，股東也沒(méi)有義務(wù)再拿出資金投入公司。這樣，很可能導(dǎo)致公司無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，公司會(huì)選擇不進(jìn)行大中修，或向政府要求補(bǔ)助的辦法來(lái)避免陷入困境。不進(jìn)行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態(tài)，影響公路的安全暢通。僅由于經(jīng)營(yíng)者的虧損而給予補(bǔ)助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門(mén)的指責(zé)，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)按年預(yù)提大中修經(jīng)費(fèi)。根據(jù)我局對(duì)2005年部分收費(fèi)公路項(xiàng)目的審計(jì)，40個(gè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，有6個(gè)計(jì)提了大中修費(fèi)用，僅占項(xiàng)目數(shù)的15％。而且，這些項(xiàng)目預(yù)提大中修費(fèi)用的比例也是由各經(jīng)營(yíng)者自行制定的，各不相同，很難說(shuō)符合科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善。
2004年國(guó)務(wù)院公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，明確了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的基本要求。但是，有關(guān)的部、省與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善，缺乏有關(guān)的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致條例中的有關(guān)規(guī)定難以貫徹落實(shí)。主要是：
1、缺乏科學(xué)的路況檢測(cè)手段和定量的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，我省各市均已建立了對(duì)收費(fèi)公路每季度進(jìn)行養(yǎng)護(hù)檢查并通報(bào)的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對(duì)道路的養(yǎng)護(hù)狀況通常給出定性的評(píng)價(jià)如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國(guó)際平整度指數(shù)IRI是…”；對(duì)指出存在問(wèn)題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數(shù)PCI為…”，遠(yuǎn)未達(dá)到“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的水平。同時(shí)，缺乏對(duì)收費(fèi)公路定量的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)路況必須達(dá)到怎么樣的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有具體的規(guī)定。因此，目前的養(yǎng)護(hù)檢查能夠發(fā)現(xiàn)一些比較明顯和突出的問(wèn)題，但不能對(duì)路況作出定量的評(píng)價(jià)，也難以在這樣的檢查結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)處罰措施聯(lián)系起來(lái)的制度和辦法�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》法律責(zé)任一章中，規(guī)定了對(duì)“未按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)收費(fèi)公路及沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)的”等行為，由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)“違反本條例的規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者未按照國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停止收費(fèi)。責(zé)令停止收費(fèi)后30日內(nèi)仍未履行公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)指定其他單位進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由原收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者承擔(dān)。拒不承擔(dān)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
《條例》的養(yǎng)護(hù)要求和各種處罰措施都已經(jīng)明確，但目前我省尚未有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有對(duì)未按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的行為進(jìn)行具體的細(xì)化、衡量，規(guī)定行為達(dá)到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實(shí)際的養(yǎng)護(hù)管理中難以落實(shí)。
3、缺乏對(duì)未達(dá)到養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行有效制裁的措施。由于缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及未達(dá)到養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的由誰(shuí)、經(jīng)過(guò)什么程序、進(jìn)行何種處罰等一系列問(wèn)題。目前，對(duì)一些養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足，路況極差的收費(fèi)公路項(xiàng)目，我省主要是采用協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，引導(dǎo)、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者加大養(yǎng)護(hù)投入，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)。尚未有采取罰款、責(zé)令停止收費(fèi)、進(jìn)行強(qiáng)制養(yǎng)護(hù)等處罰措施的。只有鼓勵(lì)和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理走出被動(dòng)的局面，促進(jìn)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展。
（三）在收費(fèi)公路初期發(fā)展中遺留問(wèn)題導(dǎo)致收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難。
如前所述，收費(fèi)公路的發(fā)展尚處于初期階段，經(jīng)驗(yàn)的不足，制度的不完善，和社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)水平的迅速發(fā)展，導(dǎo)致收費(fèi)公路所處格局的變化，帶來(lái)了一系列的遺留問(wèn)題。這些問(wèn)題的處理，直接關(guān)系到收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理。主要的如：
1、大部分項(xiàng)目在《投資協(xié)議書(shū)》中對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)護(hù)責(zé)任未予以具體明確，僅簡(jiǎn)單約定經(jīng)營(yíng)者“依法承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任”，有的甚至沒(méi)有提及。在談判過(guò)程中，投資者只考慮其收費(fèi)權(quán)可能取得的收益，忽視其還必須承擔(dān)的養(yǎng)護(hù)義務(wù)，造成在經(jīng)營(yíng)管理中對(duì)公路養(yǎng)護(hù)的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺(tái)的政策，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者利益受損，可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者無(wú)力履行或不履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。如104國(guó)道甌海段，由于政府要求搬遷收費(fèi)站，導(dǎo)致收費(fèi)額下降了70％，經(jīng)營(yíng)者陷入困境，無(wú)力履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。
3、政府變更規(guī)劃，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者利益受損，可能導(dǎo)致無(wú)力履行或不履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。
4、由于路網(wǎng)的迅速發(fā)展，收費(fèi)公路收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公路建設(shè)初期的項(xiàng)目可行性評(píng)估中的分析，可能導(dǎo)致收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者無(wú)力履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。如杭金衢、杭新景高速公路開(kāi)通前后，與它們平行的杭州市320國(guó)道上楊村橋收費(fèi)點(diǎn)的月收費(fèi)額度分別如下圖，其收費(fèi)額度在高速公路開(kāi)通前后所發(fā)生的變化對(duì)比,顯示了路網(wǎng)發(fā)展對(duì)普通收費(fèi)公路項(xiàng)目的重大影響。
三、一個(gè)觀念——關(guān)于收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)與公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)分離。
筆者非常認(rèn)同《關(guān)于收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的若干問(wèn)題研究》作者林伊亙關(guān)于收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)和收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓提出的觀點(diǎn)：“公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格與這種權(quán)利在一定年限里的獲利能力密切相關(guān)，而與其所依附的公路有形資產(chǎn)的價(jià)值無(wú)關(guān)；與公路有形資產(chǎn)價(jià)值直接相關(guān)的，是投資者投資建設(shè)收費(fèi)公路后所能獲準(zhǔn)的收費(fèi)年限�！弊髡呱踔劣羞@樣一個(gè)念頭：“如果投資者在現(xiàn)金上一時(shí)調(diào)不過(guò)寸頭，依法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓一年的收費(fèi)權(quán)，以盤(pán)活現(xiàn)金流量，這有何不可？這又與收費(fèi)權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價(jià)值有何關(guān)聯(lián)？”
在該文的啟發(fā)下，我們想到，是否可以將收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)比作一個(gè)旅館，甲建設(shè)了旅館的房屋，但不直接經(jīng)營(yíng)而是包給乙進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在這種情形下，第一，租期通常不會(huì)太長(zhǎng)，以回避租期長(zhǎng)帶來(lái)的客流量可能變化大的風(fēng)險(xiǎn)；第二，租金的測(cè)算是以旅館的盈利能力為基礎(chǔ)的，而不是旅館建造的成本；（這兩點(diǎn)與林伊亙先生的觀點(diǎn)相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕?lè)课莸呢?zé)任通常是由甲負(fù)責(zé)，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任也完全可以和收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)相剝離。根據(jù)《公路法》等規(guī)定，收費(fèi)公路的所有權(quán)屬于國(guó)家，由國(guó)家統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)，是合理合法，也是與收費(fèi)公路的路政管理由公路管理部門(mén)直接進(jìn)行的理論依據(jù)是相通的。收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與經(jīng)營(yíng)的分離，可以發(fā)揮公路管理部門(mén)擁有強(qiáng)大的技術(shù)力量的優(yōu)勢(shì)，提高資金使用效率，同時(shí)，也使不具備養(yǎng)護(hù)技術(shù)和管理力量的經(jīng)營(yíng)者可以專注于收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)。
四、加強(qiáng)普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的目標(biāo)和對(duì)策
加強(qiáng)普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理，其目標(biāo)是：加強(qiáng)檢查、督促、指導(dǎo)，使各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，符合國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程；各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)行為符合行業(yè)管理部門(mén)規(guī)定，如養(yǎng)護(hù)工程的招投標(biāo)、驗(yàn)收，養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位資質(zhì)，養(yǎng)護(hù)工程有關(guān)資料報(bào)送等等。通過(guò)規(guī)范、高效、有序的養(yǎng)護(hù)，保持良好的道路狀況、及時(shí)消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，針對(duì)目前普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的難點(diǎn)，可以從以下幾個(gè)方面采取對(duì)策：
（一）逐步推行收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與經(jīng)營(yíng)分離的機(jī)制，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的收費(fèi)公路實(shí)行“統(tǒng)一委托養(yǎng)護(hù)”的模式，建立穩(wěn)定的普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)投入保障機(jī)制。
具體思路是：對(duì)于新增收費(fèi)公路項(xiàng)目，在核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)即明確一定比例為養(yǎng)護(hù)基金，每年按照實(shí)際收費(fèi)額提取，繳納省級(jí)人民政府交通主管部門(mén)，委托公路管理部門(mén)或成立的中立組織統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)。原有收費(fèi)公路項(xiàng)目，可在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，繳納收費(fèi)額的一定比例作為養(yǎng)護(hù)基金，委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)。政府可對(duì)養(yǎng)護(hù)基金給予一定的補(bǔ)助和支持。
對(duì)原有收費(fèi)公路項(xiàng)目不愿意委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)的，要出臺(tái)相應(yīng)政策，明確每年的大中修基金計(jì)提方式，并加強(qiáng)大中修基金使用的審計(jì)，確保養(yǎng)護(hù)投入的專款專用。政府不再給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。
（二）完善與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度，明確管理職責(zé)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、處罰機(jī)制等。
1、明確收費(fèi)公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)檢查制度。對(duì)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的要求包括定量的標(biāo)準(zhǔn)和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對(duì)路況水平，明確科學(xué)的路況檢測(cè)手段，制訂定量化的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考核路面狀況指數(shù)、行駛質(zhì)量指數(shù)、抗滑性能指數(shù)等主要指標(biāo)；定性方面主要是指養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的機(jī)械化、專業(yè)化、科學(xué)化及養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)和管理行為的規(guī)范化。
2、建立養(yǎng)護(hù)狀況與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至處罰措施之間的關(guān)聯(lián)，定期組織對(duì)收費(fèi)公路路況的量化評(píng)價(jià)，對(duì)路況良好的路段，可按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取通行費(fèi)；對(duì)達(dá)到養(yǎng)護(hù)基本要求的但路況欠佳的，按照實(shí)際路況核定相應(yīng)的收費(fèi)折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對(duì)達(dá)不到養(yǎng)護(hù)基本要求的路段，視程度責(zé)令整改、罰款、責(zé)令停止收費(fèi)、實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)護(hù)等處罰措施。
3、建立健全各級(jí)交通主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，明確收費(fèi)公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善處罰機(jī)制，使各項(xiàng)制度均有明確可操作。
（三）建立對(duì)由于政府責(zé)任受到損失的收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償機(jī)制，使損失受到合理的分擔(dān)。
對(duì)由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補(bǔ)償原則，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)所受的損失進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)數(shù)額，由作出行政行為的政府進(jìn)行補(bǔ)償，并以協(xié)議形式明確補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和方式。建議補(bǔ)償以道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的形式由政府分年直接投入道路日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過(guò)政府贖買(mǎi)或“統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還貸和分紅、統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)、統(tǒng)一路產(chǎn)路權(quán)管理、統(tǒng)設(shè)站點(diǎn)”的五統(tǒng)一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費(fèi)。
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如320國(guó)道富陽(yáng)段、329國(guó)道上虞段等，都由于業(yè)主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養(yǎng)護(hù)的不到位和養(yǎng)護(hù)大中修工程不能科學(xué)安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來(lái)，我省實(shí)施了干線暢通工程和路面整治工程，對(duì)收費(fèi)公路大中修進(jìn)行了大力地獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，在改善收費(fèi)公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)和大中修的欠帳時(shí)間長(zhǎng)，收費(fèi)公路總量大，因此，要提高收費(fèi)公路整體路況，從根本上解決收費(fèi)公路路況差的問(wèn)題差距還很大。目前，在我省各市，國(guó)省道中路況最差的，基本上都是收費(fèi)公路。在2006年上半年交通廳網(wǎng)站廳長(zhǎng)信箱收到的、關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)方面的投訴中，有55％是關(guān)于日常路況的，在關(guān)于路況的投訴中又有60％是關(guān)于普通收費(fèi)公路路況的，由此可見(jiàn)一斑。
二、造成收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難的原因
由于我省收費(fèi)公路發(fā)展僅20年左右的時(shí)間，各級(jí)政府和管理部門(mén)對(duì)發(fā)展收費(fèi)公路經(jīng)驗(yàn)不足，各項(xiàng)制度大多是邊實(shí)踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了客觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難的現(xiàn)狀。
（一）收費(fèi)公路缺乏穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)投入保障機(jī)制。
由于公路養(yǎng)護(hù)投入具有6-10年為一個(gè)周期的特點(diǎn)，而收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門(mén)的保障機(jī)制，才能較好地滿足公路養(yǎng)護(hù)對(duì)資金的需求，保障公路路況水平。以下將對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養(yǎng)護(hù)條件下，路面也將隨著使用時(shí)間的延長(zhǎng)而逐步老化、磨耗，路面強(qiáng)度、平整度等技術(shù)指標(biāo)逐漸下降，到最后各種病害發(fā)展得越來(lái)越快，不能通過(guò)小修和保養(yǎng)來(lái)維持路況，就需要進(jìn)行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實(shí)際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個(gè)周期內(nèi)，養(yǎng)護(hù)投入（包括小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和大中修工程經(jīng)費(fèi)）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長(zhǎng)（如下表）。在實(shí)施大中修工程的年份，該年度養(yǎng)護(hù)投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為5.5萬(wàn)元/公里的4車道一級(jí)公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經(jīng)費(fèi)約80萬(wàn)元/公里，若重做基層和面層則大修經(jīng)費(fèi)約需200萬(wàn)元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數(shù)K值表
（說(shuō)明：本表節(jié)選自《浙江省公路養(yǎng)護(hù)工程預(yù)算定額》）
而收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，其財(cái)務(wù)核算卻是以1年為單位的。打個(gè)比方，某收費(fèi)公路項(xiàng)目在未進(jìn)行大中修工程的年份，一年的收費(fèi)額為5000萬(wàn)元，支出日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)600萬(wàn)元，其他征收和管理成本800萬(wàn)元，支付財(cái)務(wù)費(fèi)用（銀行利息等）1000萬(wàn)元，余下的2600萬(wàn)元在繳納稅收和按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定進(jìn)行其他項(xiàng)目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤(rùn)向股東分配。這是符合國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)的，沒(méi)有違法違規(guī)的問(wèn)題。
但是在需要進(jìn)行大中修工程的年份，問(wèn)題就出現(xiàn)了。一年的收費(fèi)額仍為5000萬(wàn)元，需支出養(yǎng)護(hù)大中修工程費(fèi)6000萬(wàn)元，其他征收和管理成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用仍為1800萬(wàn)元，這一年公司將虧損2800萬(wàn)元，而且依據(jù)有限公司的有關(guān)規(guī)定，股東也沒(méi)有義務(wù)再拿出資金投入公司。這樣，很可能導(dǎo)致公司無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，公司會(huì)選擇不進(jìn)行大中修，或向政府要求補(bǔ)助的辦法來(lái)避免陷入困境。不進(jìn)行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態(tài)，影響公路的安全暢通。僅由于經(jīng)營(yíng)者的虧損而給予補(bǔ)助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門(mén)的指責(zé)，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)按年預(yù)提大中修經(jīng)費(fèi)。根據(jù)我局對(duì)2005年部分收費(fèi)公路項(xiàng)目的審計(jì)，40個(gè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，有6個(gè)計(jì)提了大中修費(fèi)用，僅占項(xiàng)目數(shù)的15％。而且，這些項(xiàng)目預(yù)提大中修費(fèi)用的比例也是由各經(jīng)營(yíng)者自行制定的，各不相同，很難說(shuō)符合科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善。
2004年國(guó)務(wù)院公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，明確了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的基本要求。但是，有關(guān)的部、省與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善，缺乏有關(guān)的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致條例中的有關(guān)規(guī)定難以貫徹落實(shí)。主要是：
1、缺乏科學(xué)的路況檢測(cè)手段和定量的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，我省各市均已建立了對(duì)收費(fèi)公路每季度進(jìn)行養(yǎng)護(hù)檢查并通報(bào)的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對(duì)道路的養(yǎng)護(hù)狀況通常給出定性的評(píng)價(jià)如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國(guó)際平整度指數(shù)IRI是…”；對(duì)指出存在問(wèn)題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數(shù)PCI為…”，遠(yuǎn)未達(dá)到“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的水平。同時(shí)，缺乏對(duì)收費(fèi)公路定量的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)路況必須達(dá)到怎么樣的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有具體的規(guī)定。因此，目前的養(yǎng)護(hù)檢查能夠發(fā)現(xiàn)一些比較明顯和突出的問(wèn)題，但不能對(duì)路況作出定量的評(píng)價(jià)，也難以在這樣的檢查結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)處罰措施聯(lián)系起來(lái)的制度和辦法�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》法律責(zé)任一章中，規(guī)定了對(duì)“未按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)收費(fèi)公路及沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)的”等行為，由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)“違反本條例的規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者未按照國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停止收費(fèi)。責(zé)令停止收費(fèi)后30日內(nèi)仍未履行公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)指定其他單位進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由原收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者承擔(dān)。拒不承擔(dān)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
《條例》的養(yǎng)護(hù)要求和各種處罰措施都已經(jīng)明確，但目前我省尚未有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有對(duì)未按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的行為進(jìn)行具體的細(xì)化、衡量，規(guī)定行為達(dá)到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實(shí)際的養(yǎng)護(hù)管理中難以落實(shí)。
3、缺乏對(duì)未達(dá)到養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行有效制裁的措施。由于缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及未達(dá)到養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的由誰(shuí)、經(jīng)過(guò)什么程序、進(jìn)行何種處罰等一系列問(wèn)題。目前，對(duì)一些養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足，路況極差的收費(fèi)公路項(xiàng)目，我省主要是采用協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，引導(dǎo)、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者加大養(yǎng)護(hù)投入，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)。尚未有采取罰款、責(zé)令停止收費(fèi)、進(jìn)行強(qiáng)制養(yǎng)護(hù)等處罰措施的。只有鼓勵(lì)和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理走出被動(dòng)的局面，促進(jìn)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展。
（三）在收費(fèi)公路初期發(fā)展中遺留問(wèn)題導(dǎo)致收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理難。
如前所述，收費(fèi)公路的發(fā)展尚處于初期階段，經(jīng)驗(yàn)的不足，制度的不完善，和社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)水平的迅速發(fā)展，導(dǎo)致收費(fèi)公路所處格局的變化，帶來(lái)了一系列的遺留問(wèn)題。這些問(wèn)題的處理，直接關(guān)系到收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理。主要的如：
1、大部分項(xiàng)目在《投資協(xié)議書(shū)》中對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)護(hù)責(zé)任未予以具體明確，僅簡(jiǎn)單約定經(jīng)營(yíng)者“依法承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任”，有的甚至沒(méi)有提及。在談判過(guò)程中，投資者只考慮其收費(fèi)權(quán)可能取得的收益，忽視其還必須承擔(dān)的養(yǎng)護(hù)義務(wù)，造成在經(jīng)營(yíng)管理中對(duì)公路養(yǎng)護(hù)的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺(tái)的政策，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者利益受損，可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者無(wú)力履行或不履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。如104國(guó)道甌海段，由于政府要求搬遷收費(fèi)站，導(dǎo)致收費(fèi)額下降了70％，經(jīng)營(yíng)者陷入困境，無(wú)力履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。
3、政府變更規(guī)劃，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者利益受損，可能導(dǎo)致無(wú)力履行或不履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。
4、由于路網(wǎng)的迅速發(fā)展，收費(fèi)公路收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公路建設(shè)初期的項(xiàng)目可行性評(píng)估中的分析，可能導(dǎo)致收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者無(wú)力履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)。如杭金衢、杭新景高速公路開(kāi)通前后，與它們平行的杭州市320國(guó)道上楊村橋收費(fèi)點(diǎn)的月收費(fèi)額度分別如下圖，其收費(fèi)額度在高速公路開(kāi)通前后所發(fā)生的變化對(duì)比,顯示了路網(wǎng)發(fā)展對(duì)普通收費(fèi)公路項(xiàng)目的重大影響。
三、一個(gè)觀念——關(guān)于收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)與公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)分離。
筆者非常認(rèn)同《關(guān)于收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的若干問(wèn)題研究》作者林伊亙關(guān)于收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)和收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓提出的觀點(diǎn)：“公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格與這種權(quán)利在一定年限里的獲利能力密切相關(guān)，而與其所依附的公路有形資產(chǎn)的價(jià)值無(wú)關(guān)；與公路有形資產(chǎn)價(jià)值直接相關(guān)的，是投資者投資建設(shè)收費(fèi)公路后所能獲準(zhǔn)的收費(fèi)年限�！弊髡呱踔劣羞@樣一個(gè)念頭：“如果投資者在現(xiàn)金上一時(shí)調(diào)不過(guò)寸頭，依法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓一年的收費(fèi)權(quán)，以盤(pán)活現(xiàn)金流量，這有何不可？這又與收費(fèi)權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價(jià)值有何關(guān)聯(lián)？”
在該文的啟發(fā)下，我們想到，是否可以將收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)比作一個(gè)旅館，甲建設(shè)了旅館的房屋，但不直接經(jīng)營(yíng)而是包給乙進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在這種情形下，第一，租期通常不會(huì)太長(zhǎng)，以回避租期長(zhǎng)帶來(lái)的客流量可能變化大的風(fēng)險(xiǎn)；第二，租金的測(cè)算是以旅館的盈利能力為基礎(chǔ)的，而不是旅館建造的成本；（這兩點(diǎn)與林伊亙先生的觀點(diǎn)相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕?lè)课莸呢?zé)任通常是由甲負(fù)責(zé)，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任也完全可以和收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)相剝離。根據(jù)《公路法》等規(guī)定，收費(fèi)公路的所有權(quán)屬于國(guó)家，由國(guó)家統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)，是合理合法，也是與收費(fèi)公路的路政管理由公路管理部門(mén)直接進(jìn)行的理論依據(jù)是相通的。收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與經(jīng)營(yíng)的分離，可以發(fā)揮公路管理部門(mén)擁有強(qiáng)大的技術(shù)力量的優(yōu)勢(shì)，提高資金使用效率，同時(shí)，也使不具備養(yǎng)護(hù)技術(shù)和管理力量的經(jīng)營(yíng)者可以專注于收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)。
四、加強(qiáng)普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的目標(biāo)和對(duì)策
加強(qiáng)普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理，其目標(biāo)是：加強(qiáng)檢查、督促、指導(dǎo)，使各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，符合國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程；各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)行為符合行業(yè)管理部門(mén)規(guī)定，如養(yǎng)護(hù)工程的招投標(biāo)、驗(yàn)收，養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位資質(zhì)，養(yǎng)護(hù)工程有關(guān)資料報(bào)送等等。通過(guò)規(guī)范、高效、有序的養(yǎng)護(hù)，保持良好的道路狀況、及時(shí)消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，針對(duì)目前普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的難點(diǎn)，可以從以下幾個(gè)方面采取對(duì)策：
（一）逐步推行收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與經(jīng)營(yíng)分離的機(jī)制，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的收費(fèi)公路實(shí)行“統(tǒng)一委托養(yǎng)護(hù)”的模式，建立穩(wěn)定的普通收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)投入保障機(jī)制。
具體思路是：對(duì)于新增收費(fèi)公路項(xiàng)目，在核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)即明確一定比例為養(yǎng)護(hù)基金，每年按照實(shí)際收費(fèi)額提取，繳納省級(jí)人民政府交通主管部門(mén)，委托公路管理部門(mén)或成立的中立組織統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)。原有收費(fèi)公路項(xiàng)目，可在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，繳納收費(fèi)額的一定比例作為養(yǎng)護(hù)基金，委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)。政府可對(duì)養(yǎng)護(hù)基金給予一定的補(bǔ)助和支持。
對(duì)原有收費(fèi)公路項(xiàng)目不愿意委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護(hù)的，要出臺(tái)相應(yīng)政策，明確每年的大中修基金計(jì)提方式，并加強(qiáng)大中修基金使用的審計(jì)，確保養(yǎng)護(hù)投入的�？顚Ｓ�。政府不再給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。
（二）完善與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的相關(guān)規(guī)章制度，明確管理職責(zé)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、處罰機(jī)制等。
1、明確收費(fèi)公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)檢查制度。對(duì)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理的要求包括定量的標(biāo)準(zhǔn)和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對(duì)路況水平，明確科學(xué)的路況檢測(cè)手段，制訂定量化的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考核路面狀況指數(shù)、行駛質(zhì)量指數(shù)、抗滑性能指數(shù)等主要指標(biāo)；定性方面主要是指養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的機(jī)械化、專業(yè)化、科學(xué)化及養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)和管理行為的規(guī)范化。
2、建立養(yǎng)護(hù)狀況與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至處罰措施之間的關(guān)聯(lián)，定期組織對(duì)收費(fèi)公路路況的量化評(píng)價(jià)，對(duì)路況良好的路段，可按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取通行費(fèi)；對(duì)達(dá)到養(yǎng)護(hù)基本要求的但路況欠佳的，按照實(shí)際路況核定相應(yīng)的收費(fèi)折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對(duì)達(dá)不到養(yǎng)護(hù)基本要求的路段，視程度責(zé)令整改、罰款、責(zé)令停止收費(fèi)、實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)護(hù)等處罰措施。
3、建立健全各級(jí)交通主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，明確收費(fèi)公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善處罰機(jī)制，使各項(xiàng)制度均有明確可操作。
（三）建立對(duì)由于政府責(zé)任受到損失的收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償機(jī)制，使損失受到合理的分擔(dān)。
對(duì)由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補(bǔ)償原則，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)所受的損失進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)數(shù)額，由作出行政行為的政府進(jìn)行補(bǔ)償，并以協(xié)議形式明確補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和方式。建議補(bǔ)償以道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的形式由政府分年直接投入道路日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過(guò)政府贖買(mǎi)或“統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還貸和分紅、統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)、統(tǒng)一路產(chǎn)路權(quán)管理、統(tǒng)設(shè)站點(diǎn)”的五統(tǒng)一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費(fèi)。
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