建設(shè)新農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能亟待轉(zhuǎn)變

建設(shè)新農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能亟待轉(zhuǎn)變
建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨和國(guó)家立足于解決“三農(nóng)”問(wèn)題而提出的戰(zhàn)略部署，是建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大任務(wù)。做為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是完成這一任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)踐者，其作用的發(fā)揮直接影響著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，特別是實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和免征農(nóng)業(yè)稅，對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運(yùn)行機(jī)制和干部思想帶來(lái)了強(qiáng)烈的沖擊，舊的內(nèi)容已經(jīng)改變，新的方式尚未形成，面對(duì)新形勢(shì)，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無(wú)所適從，感到“管理無(wú)門、服務(wù)無(wú)路、引導(dǎo)無(wú)方、無(wú)勁”。加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不能適應(yīng)時(shí)代需要、亟待轉(zhuǎn)變職能。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的主要問(wèn)題
新形勢(shì)、新任務(wù)，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的從形式到內(nèi)容都發(fā)生了質(zhì)的變化，同時(shí)，一些長(zhǎng)期積累的矛盾，一些與形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題也凸顯出來(lái)了，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。通過(guò)調(diào)查，我們認(rèn)為主要有以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制滯后，管理職能弱化。

機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。雖然經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進(jìn)行了重新調(diào)整，但由于建制遵循與上級(jí)“對(duì)口”模式，“上面多少?gòu)R，下面多少神”。黨政各大班子齊全，農(nóng)財(cái)各口門類繁多。機(jī)構(gòu)改革雖對(duì)一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，但大多是簡(jiǎn)單的歸口為幾個(gè)大的中心和辦，部分的調(diào)整撤并也是在很大程度上體現(xiàn)行政意志，而不是市場(chǎng)意志和現(xiàn)實(shí)需要。比如，當(dāng)前，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是當(dāng)前農(nóng)村中重要一環(huán)，**縣每年轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力約50000余人，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒(méi)有專門的勞務(wù)輸出管理機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)農(nóng)業(yè)實(shí)質(zhì)上是信息農(nóng)業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供專業(yè)系統(tǒng)的市場(chǎng)信息服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能不完整，責(zé)大權(quán)小。權(quán)小，即現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)幾乎凡是有權(quán)的、具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務(wù)、公安、交通、財(cái)政、電力等，已經(jīng)被上級(jí)政府部門直接管理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，除防洪、保安沒(méi)有任何執(zhí)法權(quán)。責(zé)大，即隨著國(guó)家支農(nóng)政策的加強(qiáng)，諸如基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生防疫、教育、抗御自然災(zāi)害等責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)，部門責(zé)任下卸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際做的很多是“給部門打工”，一些本該部門做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充當(dāng)了稅官、法官、警官，管了許多不該管、管不了、管了之后不討好的事，而對(duì)于結(jié)果是“種了別人的地，荒了自己的田”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身包袱沉重，壓力過(guò)大，經(jīng)費(fèi)短缺。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)稅收，農(nóng)業(yè)稅取消后，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)的境地。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)講，為保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)，整天東奔西跑，到處東挪西借，根本無(wú)時(shí)間、無(wú)精力研究發(fā)展和考慮服務(wù)問(wèn)題。另外，由于歷史原因，辦企業(yè)虧損，擔(dān)保貸款，墊付各種稅費(fèi)等，形成了鄉(xiāng)村的巨額債務(wù)（**縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)達(dá)2多億元），負(fù)債越累越重，包袱越背越沉，可用財(cái)力保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)尚難，無(wú)法償還債務(wù)，更談不上提供資金來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)農(nóng)業(yè)，是有愿望沒(méi)能力，有想法沒(méi)辦法。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能越位、錯(cuò)位、缺位，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。
一是越位問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，管理的事情越來(lái)越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無(wú)所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)無(wú)所不管，成了一個(gè)全能政府，無(wú)限責(zé)任政府。

二是錯(cuò)位問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府長(zhǎng)期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演管理、經(jīng)營(yíng)等多重角色。有的隨意為企業(yè)、農(nóng)民擔(dān)保造成沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)，有的代替中介組織和農(nóng)民簽訂合同，形成了大量糾紛。

三是缺位問(wèn)題。不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品、公共服務(wù)如社會(huì)保障、教育衛(wèi)生等推向市場(chǎng)，推向社會(huì)。比如農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。農(nóng)技站、畜牧獸醫(yī)站等涉農(nóng)部門，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于虛設(shè)、癱瘓狀態(tài)，某些還在運(yùn)作的也多是經(jīng)營(yíng)單位，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資并獲利成為這些部門的主要內(nèi)容。對(duì)于農(nóng)村急需的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)提供，先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的傳遞方面，沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍素質(zhì)和干部管理不適應(yīng)需要
一是干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)不適應(yīng)建立效能政府的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍文化素質(zhì)偏低，專業(yè)技術(shù)人員缺乏。全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在冊(cè)干部中，雖然大學(xué)本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大專文化程度203人，占在冊(cè)人員總數(shù)的62，但絕大部分都是通過(guò)黨校函授學(xué)習(xí)取得的學(xué)歷，專業(yè)知識(shí)相對(duì)缺乏。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想封閉，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和開拓意識(shí)差，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政命令方式，經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)，服務(wù)本領(lǐng)缺乏，特別是農(nóng)業(yè)服務(wù)體系人員，普遍存在年齡偏大，農(nóng)技專業(yè)知識(shí)不專等諸多問(wèn)題。二是干部考核方式不科學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的干部考核管理制度，大多難以落實(shí)，而以事為主的目標(biāo)考核由于指標(biāo)沒(méi)有量化，考核很難兌現(xiàn)，干多

干少一個(gè)樣，挫傷了一些干部的積極性。三是干部交流不暢。相當(dāng)一批干部長(zhǎng)期在一兩個(gè)地方，甚至幾十年在一兩個(gè)崗位上，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的全面發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策建議
（一）恰當(dāng)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大和村民自治組織的職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯(cuò)位”問(wèn)題，黨委、政府、人大和村民自治組織依法行使各自職責(zé)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的各項(xiàng)規(guī)范有序。各類機(jī)構(gòu)重新整合，根據(jù)新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能因事設(shè)置。有效盤活干部人力資源，合理并崗定責(zé)和分流干部，促進(jìn)干部職能和職責(zé)的轉(zhuǎn)變；積極調(diào)整農(nóng)村的組織領(lǐng)導(dǎo)方式、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)管理模式，創(chuàng)新方法，形成新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系、制定和完善有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有想頭、有甜頭、有盼頭，以激發(fā)他們的積極性，增強(qiáng)的主動(dòng)性。解決“干好干壞一個(gè)樣”、吃“行政大鍋飯”的問(wèn)題。

（二）整體推進(jìn)行政管理體制改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必然觸動(dòng)上級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)單位組織形式的變化，并經(jīng)過(guò)一個(gè)上下互動(dòng)、有序銜接、互促共進(jìn)的過(guò)程。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，必須跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)看鄉(xiāng)鎮(zhèn)；否則，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身改革來(lái)求得職能轉(zhuǎn)變不可能取得成功。因此，不僅要把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能納入到整個(gè)行政管理體制改革的背景下去考量、運(yùn)作，同時(shí)也要推進(jìn)縣以上行政管理體制綜合改革，促進(jìn)各級(jí)行政體系協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)進(jìn)行必要的綜合配套改革，進(jìn)一步理順?biāo)姆N關(guān)系：即縣鄉(xiāng)關(guān)系、條塊關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系以及黨政組織與民間組織之間的關(guān)系，才能達(dá)到預(yù)期效果。

（三）加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政建設(shè)。
建議國(guó)家繼續(xù)深化改革，按照建立服務(wù)型政府的要求，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度。一要加大公共財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供物質(zhì)基礎(chǔ)。在地市乃至省一級(jí)建立統(tǒng)一的財(cái)政分配體制，合理核定縣鄉(xiāng)財(cái)政支出，統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付，保障政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二要調(diào)整收入分配政策，改進(jìn)對(duì)農(nóng)村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入機(jī)制。把錢投入到最需要、最應(yīng)優(yōu)先投入的地方，讓有限的資金發(fā)揮最大的效益、取得最好的效果。比如:在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中，整合各種不同性質(zhì)的資金，統(tǒng)一使用，提高資金使用效益，已經(jīng)成為共識(shí)，國(guó)家完全可以對(duì)各地的新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)規(guī)劃，按計(jì)劃、分步驟統(tǒng)籌撥付，既避免了基層政府跑資金要項(xiàng)目、層層審批的繁雜手續(xù)、資金多渠道分流的跑冒滴漏、客觀制造腐敗高發(fā)地帶，同時(shí)又可避免資金分散使用、輕重不分、效率低下。

（四）大力扶持社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展。
建議國(guó)家采取扶持政策、措施，大力支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織發(fā)展，在資金、稅收、信貸、技術(shù)、信息等方面，制訂可操作的法律和政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不該管的事兒，該剝離的職能，需要有這樣的組織承接、轉(zhuǎn)移；放手發(fā)展民間組織，深化國(guó)家公益性農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)以及供銷社、信用社、行業(yè)協(xié)會(huì)等合作組織的改革，培育發(fā)展多元化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)探索建立服務(wù)農(nóng)民的有效機(jī)制和模式，最終形成政府、社會(huì)組織各負(fù)其責(zé)、各司其職、良性互動(dòng)的理想模式。

（五）采取積極有效的措施，抓緊化解鄉(xiāng)村債務(wù)。
鄉(xiāng)村債務(wù)，是沉重的歷史包袱，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的安全隱患，既關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須盡早解決，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輕裝上陣。在摸清債務(wù)底數(shù)的前提下，分清債務(wù)性質(zhì)，堅(jiān)持多管齊下，分類處理。凡是屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已等公益性債務(wù)的，應(yīng)由財(cái)政出資逐步予以解決；凡是屬于集體組織經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的，應(yīng)明確償還責(zé)任；凡是屬于確實(shí)無(wú)法償還或因墊稅等形成的呆壞賬，應(yīng)及時(shí)核實(shí)處理，等等。與此同時(shí)，要采取嚴(yán)格措施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，堅(jiān)決控制新債的發(fā)生。

（六）下功夫抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)。
建設(shè)一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，既是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變和提高執(zhí)政能力的迫切需要，又是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要基礎(chǔ)前提。因此，各級(jí)黨委政府必須抓緊抓好，切實(shí)解決轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能中干部不適應(yīng)不會(huì)干的問(wèn)題。整合分散在政府各職能部門的培訓(xùn)資源，并積極與各類大專技術(shù)院校合作，實(shí)行開放式辦學(xué)，有計(jì)劃分層次地大力開展農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)村政策法規(guī)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的培訓(xùn)，積極推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部崗位專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)認(rèn)證制度，實(shí)行掛牌持證上崗。抓好長(zhǎng)、中、短班的結(jié)合培訓(xùn)，以短、專、快的專題培訓(xùn)為主要形式，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，辦好主題突出、針對(duì)性強(qiáng)、形式多樣的短期培訓(xùn)班。市、縣兩級(jí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)納入年度計(jì)劃，經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政單獨(dú)預(yù)算，力爭(zhēng)在短期內(nèi)將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部輪訓(xùn)一遍。通過(guò)直接有效的培訓(xùn)，力促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由行政型、指揮型、命令型、“萬(wàn)金油”型向?qū)W習(xí)型、技能型、示范型、服務(wù)型干部轉(zhuǎn)變，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能更快更好轉(zhuǎn)變。（**縣委）

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