改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政方式研究

　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的一級(jí)政權(quán)組織，作為黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行者，在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政進(jìn)程中，面臨著如何改進(jìn)和完善執(zhí)政方式、增強(qiáng)調(diào)控能力這一重大課題。我部成立了專題調(diào)研組，對(duì)本課題進(jìn)行了為期一個(gè)多月的調(diào)研，積極探索改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政方式、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力的有效途徑，形成本調(diào)研報(bào)告。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力現(xiàn)狀

　　從狹義上理解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部、部門站所、村級(jí)組織等所具備的一種調(diào)節(jié)、控制的權(quán)力、能力，表現(xiàn)為影響力、號(hào)召力和協(xié)調(diào)力。從廣義上理解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力還應(yīng)包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部、部門站所、村級(jí)組織等所具備的服務(wù)能力，表現(xiàn)為親和力、凝聚力和向心力。

　�。ㄒ唬┱{(diào)控主體能力偏弱

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為調(diào)控主體，在現(xiàn)階段其總體調(diào)控能力偏弱。

　�。�、黨政運(yùn)行不規(guī)范。一是黨政不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議代替黨委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議的現(xiàn)象比較普遍。二是黨政不和。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記民主決策意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于搞“一言堂”；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)認(rèn)為行政事務(wù)管理實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在某些重大政務(wù)決策上不接受黨委意見(jiàn)。

　�。�、干部隊(duì)伍不適應(yīng)。一是個(gè)體工作能力缺乏。農(nóng)村工作中出現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部適時(shí)調(diào)整新思維、講究新方法去解決。二是整體工作效能不高。三是部分干部干勁缺乏、作風(fēng)不實(shí)。

　　（二）調(diào)控財(cái)力基礎(chǔ)薄弱

　　必要的財(cái)力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力的重要保證。就目前永嘉縣而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用資金嚴(yán)重不足。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)十分薄弱，沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然財(cái)源相對(duì)充足，但其可以調(diào)控支配的可用財(cái)力相當(dāng)有限。二是赤字和負(fù)債壓力大。截止２００４年底，仍有９個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有完全消除赤字和負(fù)債，占全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)的２４％。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消費(fèi)性赤字和負(fù)債總計(jì)達(dá)７００余萬(wàn)元。三是管理監(jiān)督制約機(jī)制不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度存在許多漏洞。

　　（三）調(diào)控缺乏有效手段

　　從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)內(nèi)部、部門站所、村級(jí)組織實(shí)施有效調(diào)控力度較弱，調(diào)控效果和調(diào)控目標(biāo)之間還有較大的差距。一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)控不力。部分副職不服從正職的領(lǐng)導(dǎo)，部分一般干部不服從集體的領(lǐng)導(dǎo)，下屬機(jī)構(gòu)部門不能很好履行職責(zé)，人力資源得不到有效整合，工作效能低下。二是對(duì)部門站所難以調(diào)控�？h級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所各自為政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以協(xié)調(diào)。三是對(duì)村級(jí)組織調(diào)控過(guò)弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體決策的落實(shí)在一些具體工作中操作難度增大，如計(jì)劃生育工作、重點(diǎn)工程政策處理、村級(jí)選舉特別是村委會(huì)選舉工作等。

　　二、對(duì)策與建議

　　按照十六大的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要逐步走向有限政府，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共管理和公共服務(wù)的職能。改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政方式、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力，應(yīng)堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則，著眼于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理職能、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，健全法規(guī)制度，完善運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)、大服務(wù)、大保障“的目標(biāo)。

　　（一）提高執(zhí)政能力

　�。薄�優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，提高班子合力。一是適當(dāng)擴(kuò)大交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。二是合理搭配。選用干部要注重知識(shí)的互補(bǔ)性、專業(yè)的配套性和性格的相容性。

　�。�、明晰職責(zé)分工，規(guī)范議、決、行程序。一是科學(xué)界定黨政職責(zé)。堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)常任制度，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，牢固樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。二是強(qiáng)化人大監(jiān)督職能。通過(guò)發(fā)揮人大對(duì)政府工作的監(jiān)督，促進(jìn)政府工作的規(guī)范運(yùn)作，從而有效緩解黨政不合形成的緊張壓力。三是進(jìn)一步完善和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府議事規(guī)則。

　�。�、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部整體素質(zhì)能力。一是強(qiáng)化教育培訓(xùn)。二是強(qiáng)化監(jiān)督管理。三是健全完善干部激勵(lì)機(jī)制。

　　（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能

　�。�、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能設(shè)置原則。一是實(shí)事求是的原則。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有能力去行使的職能，應(yīng)予剔除。二是責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則。要充分行使職能，必須擁有相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。三是分類設(shè)置的原則。

　�。病⒋_定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能內(nèi)容。根據(jù)上述原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能確定為基本性職能和附加性職能兩大類。

　　就永嘉縣而言，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)確保履行基本職能，工業(yè)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、旅游資源相對(duì)豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)可視情況賦予附加性職能。

　�。场⒋_保鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能行使到位。一是做到不“錯(cuò)位”。要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際承受能力，切忌在工作落實(shí)中動(dòng)輒使用“一票否決”。要尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對(duì)自主獨(dú)立，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主動(dòng)性和積極性，最終實(shí)現(xiàn)“務(wù)實(shí)、高效”的目的。二是做到不“缺位”。徹底改革“唯上不唯下”的行政管理體制，做到既“唯上”，更要“唯下”。

　　（三）理順條塊關(guān)系

　　１、合理設(shè)置站所機(jī)構(gòu)。一是調(diào)整放權(quán)。二是精簡(jiǎn)撤并。三是有序分流。

　　２、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)站所的監(jiān)督管理。一是建立黨代表、人大代表定期評(píng)議工作制度。二是建立人事任免征詢制度。

　　３、健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站所的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立健全重大工作事項(xiàng)通報(bào)制度。二是探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站所的協(xié)調(diào)會(huì)議制度。

　　（四）改善鄉(xiāng)村關(guān)系

　�。薄�堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，建立良性運(yùn)行、充滿活力的村級(jí)組織工作機(jī)制。一是加強(qiáng)村黨支部建設(shè)，提升黨在農(nóng)村的影響力、凝聚力和號(hào)召力。二是支持、幫助村委會(huì)依法履行職責(zé)，切實(shí)提高村委會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。三是進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)組織工作規(guī)則。

　�。�、堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)并舉，構(gòu)建協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行順暢的鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)格局。一是正確認(rèn)識(shí)和把握領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的聯(lián)系和不同，統(tǒng)一思想，形成合力。二是積極培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織和各種社會(huì)中介服務(wù)組織。三是探索建立鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、災(zāi)難性事件預(yù)警機(jī)制。四是建立健全村干部激勵(lì)機(jī)制。五是建立健全聯(lián)系群眾，便民利民的長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制。

　　３、結(jié)合實(shí)際，做好鄉(xiāng)村撤并工作。

　　（五）健全財(cái)政體制

　�。�、分類建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政利益分配模式，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的可用財(cái)力。

　　２、建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。

　�。�、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理和監(jiān)督。

　　

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