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引發(fā)群眾三訪勢(shì)頭蔓延的主要原因分析和對(duì)策
引發(fā)群眾“三訪”勢(shì)頭蔓延的主要原因分析和對(duì)策最近，根據(jù)區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)要求，我們對(duì)2003年以來(lái)，轄區(qū)群眾“三訪”情況進(jìn)行了調(diào)查研究，通過(guò)召開不同層次的座談會(huì)、走訪相關(guān)的職能部門、查閱有關(guān)的文件和資料，對(duì)引發(fā)群眾“三訪”的主要原因和對(duì)策進(jìn)行了認(rèn)真分析。通過(guò)調(diào)查，我們認(rèn)為，雖然近年來(lái)，在區(qū)委、區(qū)政府的重視下，在各級(jí)、各部門的共同努力下，信訪渠道逐步暢通，信訪秩序逐步規(guī)范，信訪中反映的大部分矛盾糾紛得到了及時(shí)調(diào)處。對(duì)已經(jīng)發(fā)生的群體訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪問(wèn)題，經(jīng)過(guò)艱苦細(xì)致的工作，不少問(wèn)題得到了解決或緩解。但是隨著我區(qū)開發(fā)建設(shè)步子的加快，人民內(nèi)部矛盾和深層次的社會(huì)矛盾日益突現(xiàn)，群眾“三訪”形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，“三訪”問(wèn)題不僅牽制了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門大量精力，而且對(duì)我區(qū)的政治形象，投資環(huán)境和發(fā)展進(jìn)程都造成了負(fù)面影響，遏制“三訪”勢(shì)頭已經(jīng)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)“平安江北”一項(xiàng)主要任務(wù)。對(duì)此，不能不引起高度重視。
一、基本情況
2003年至2004年6月，全區(qū)信訪部門共受理群眾來(lái)信來(lái)訪3966件（人）次，其中集體上訪達(dá)185批，3743人次（上訪市級(jí)72批1844人次；省級(jí)8批352人次）；今年上半年，進(jìn)京上訪5批8人次；重復(fù)上訪59批，1400人次。引發(fā)群眾“三訪”主要事由有以下幾類：①因城市建設(shè)，房屋拆遷問(wèn)題引發(fā)上訪16批,249人次；②因農(nóng)村審批建房，違章建筑等問(wèn)題引發(fā)上訪21批，399人次；③因土地征用補(bǔ)償款分配問(wèn)題引發(fā)上訪57批,1097人次；④股份制改革引發(fā)上訪1批,15人次；⑤村級(jí)政務(wù)財(cái)務(wù)引發(fā)上訪35批,943人次；⑥勞動(dòng)社會(huì)保障、工資福利等引發(fā)上訪30批，598人次；⑦企業(yè)轉(zhuǎn)制問(wèn)題引發(fā)上訪13批,206人次；⑧反映其他問(wèn)題引發(fā)上訪12批，236人次。在集體訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪中有的已演變成為群體性事件，屬違規(guī)違法上訪�；咎卣魇牵�?jiǎn)栴}的復(fù)雜性，人數(shù)的眾多性，措詞的激烈性，行為的過(guò)激性，問(wèn)題解決的反復(fù)性。
二、“三訪”問(wèn)題原因分析
群眾“三訪”問(wèn)題的發(fā)生是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)處于變革過(guò)程中各種現(xiàn)實(shí)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和體制政策缺陷的綜合反映。產(chǎn)生的原因極其復(fù)雜，既有歷史原因，政策原因，利益原因，也有處理方法不當(dāng)?shù)脑颍患扔腥罕娨蠛侠淼囊幻�，也有群眾�?duì)黨和國(guó)家政策不了解，不理解的一面；既有基層干部管理方式落后，處理問(wèn)題作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴的一面，也有群眾要求過(guò)高，不顧大局的一面。經(jīng)過(guò)調(diào)查綜合分析，除了客觀原因以外，主觀上少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部、基層組織，執(zhí)政為民，依法行政，民主決策的意識(shí)淡薄，工作不深入，不到位、不及時(shí)處理等是導(dǎo)致群眾“三訪”蔓延勢(shì)頭得不到遏制的十分重要原因。從主觀角度看，我們認(rèn)為引發(fā)群眾“三訪”的原因主要有以下幾個(gè)方面：
1、政策問(wèn)題。每項(xiàng)政策和措施出臺(tái)都涉及到許多人的切身利益，由于政策存在階段性，有一個(gè)與原有政策銜接的過(guò)程，加之在執(zhí)行過(guò)程中隨意改變出現(xiàn)先緊后松，在時(shí)間上前后標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，區(qū)域之間執(zhí)行不一致，群眾通過(guò)縱橫比較，認(rèn)為不公平，不合理，從而產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿。一是決策失誤。有的具體政策不一致，使群眾抓住不放就群體上訪。某鎮(zhèn)的“大寨田”征用款可以分發(fā)給村民，而周邊的鎮(zhèn)村同樣的情況不能分發(fā)，引起群眾的不滿越級(jí)上訪。又如去年五月中馬街道板橋等地塊拆遷改造，成套住房的拆遷可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非成套房仍按拆遷原標(biāo)準(zhǔn)賠償，非成套住戶對(duì)拆遷補(bǔ)償價(jià)有異議，多次集體上訪市政府，要求提高非成套房拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)；二是某些政策彈性施行變樣。同樣是土地征用，先執(zhí)行較低征地標(biāo)準(zhǔn)，群眾有意見(jiàn)，一鬧，就提高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，雖然兩者均在政策的彈性范圍之內(nèi)，但容易使人產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為“多鬧可以多得利”。在城市房屋拆遷中一些“釘子”戶往往是最大的得益者。使得群眾對(duì)政策抱有一種懷疑的態(tài)度，逐步發(fā)展下去就是對(duì)政府失去基本的信賴，這樣就容易把政府推向群眾的對(duì)立面。三是政策出臺(tái)宣傳不力。事關(guān)群眾切身利益的政策出臺(tái)缺乏廣泛的宣傳和解釋，透明度不高，有的只有村里少數(shù)幾個(gè)人知道。政府的出發(fā)點(diǎn)是為群眾解決實(shí)際問(wèn)題，由于缺乏宣傳、解釋，群眾對(duì)政府的政策不了解，不理解，加上一些基層干部處理問(wèn)題方法簡(jiǎn)單，缺乏耐心細(xì)致的工作，導(dǎo)致一些矛盾激化。如某鎮(zhèn)一個(gè)村的數(shù)十名村民因?qū)κ薪?jīng)濟(jì)適用房建設(shè)工程征用土地的政策、勞力安置費(fèi)分配方案不理解，到村反映。面對(duì)村民集體來(lái)訪，村干部既未宣傳政策耐心解釋，又沒(méi)有及時(shí)報(bào)告上級(jí)，也沒(méi)有在村兩委會(huì)班子中商量處置辦法，而是簡(jiǎn)單回絕群眾咨詢，在得知部分群眾要去堵路阻礙工程施工時(shí)，有的村干部甚至還說(shuō)“讓他們?nèi)ヴ[好了”，致使矛盾激化，引發(fā)上百人堵塞道路施工6天的群體性事件，經(jīng)濟(jì)損失上百萬(wàn)，后來(lái)周邊鎮(zhèn)村也紛紛仿效，造成了極壞的影響。
2、依法行政問(wèn)題。有的單位和部門不能正確處理對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的關(guān)系。在處理問(wèn)題時(shí)，不從實(shí)際出發(fā)，不考慮群眾的切身利益，所做的決定違背大多數(shù)群眾的意愿。比如在征用開發(fā)用地時(shí)急于求成，不依法征地，征用手續(xù)不齊全。在規(guī)劃控制上有的僅憑電話告知或通知就凍結(jié)大量的農(nóng)村土地，一凍就是幾年甚至十幾年。一些住房困難的農(nóng)戶孩子到了結(jié)婚年齡要建房，但宅基地因?yàn)橐?guī)劃凍結(jié)得不到批準(zhǔn)。有關(guān)職能部門又沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的政策加以疏導(dǎo)，這種光堵不疏的做法，引起群眾的不滿。政府機(jī)關(guān)在處理一些集體性上訪事件存在花錢買穩(wěn)定的做法。而且“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，未把它納入法律途徑來(lái)解決問(wèn)題，更加強(qiáng)化了群眾對(duì)信訪的熱衷。信訪是一種補(bǔ)充手段，司法才是真正有效的救濟(jì)。應(yīng)該將矛盾糾紛引入到法制渠道。
3、干部的誠(chéng)信問(wèn)題。農(nóng)村基層組織自律不嚴(yán)，誠(chéng)信不夠，損害群眾利益的行為時(shí)有發(fā)生。從調(diào)查情況看，所有涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用、集體性收益分配的群體性事件，絕大部分均是由于基層組織違規(guī)操作，濫用職權(quán)或工作作風(fēng)、工作方式不當(dāng)，損害了農(nóng)民的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益引起的。有些對(duì)已經(jīng)做出決策的事情抓而不緊，抓而不實(shí)。有的碰到矛盾、問(wèn)題和困難就繞道走，在群眾中缺乏信任感。如某鎮(zhèn)一村區(qū)工作組入村搞試點(diǎn)時(shí)，已明確承諾2004年3月份進(jìn)行股份制試點(diǎn)，鎮(zhèn)里有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也提醒過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)，時(shí)間已到，此事又沒(méi)有向村民做出任何解釋，不了了之，引起群眾強(qiáng)烈不滿。
4、黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。①工作中的失誤和漏洞。對(duì)容易形成集體上訪的苗頭，缺乏調(diào)查和分析，心中無(wú)數(shù)，因而失去預(yù)見(jiàn)性和主動(dòng)性。有時(shí)信息不靈，也釀成了集體上訪。有些部門還存在嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，對(duì)初發(fā)性集體上訪不及時(shí)處理，甚至相互扯皮，結(jié)果造成更大規(guī)模的集體上訪事件。②有些干部的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，群眾反映的問(wèn)題一而再再而三得不到解決，互相推諉，解決問(wèn)題時(shí)有畏難情緒，不敢狠抓落實(shí)，一抓到底，以致久拖不決，直至矛盾激化。③身在基層心不在基層，缺乏群眾觀念。工作浮在面上，深不下去，很少傾聽(tīng)群眾呼聲，體察群眾情緒，不善于做群眾工作。對(duì)找上門來(lái)辦事的群眾，也是態(tài)度生硬、表情冷漠、缺乏熱情、應(yīng)付了事。④條塊不夠協(xié)調(diào)。強(qiáng)調(diào)分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理，而協(xié)調(diào)、配合不夠，答復(fù)不一，甚至相互推諉。有的對(duì)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題缺乏敏感性，熟視無(wú)睹，使其發(fā)展激化。
5、基層基礎(chǔ)問(wèn)題。農(nóng)村基層組織自身建設(shè)薄弱，如有的在村級(jí)班子配備上用人不當(dāng)；有的對(duì)基層黨組織缺乏應(yīng)有的教育監(jiān)督，個(gè)別黨支部書記黨性原則不強(qiáng)，存在著貪污受賄等問(wèn)題。有的村幾任支部書記因受賄，被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，有的因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題被紀(jì)委“雙規(guī)”。雖然出現(xiàn)問(wèn)題的村黨組織負(fù)有直接責(zé)任，但，相關(guān)的上級(jí)黨組織履行職能不到位或不當(dāng)也是重要原因。情況不明，信息不靈，不求甚解，缺乏預(yù)見(jiàn)性，造成工作被動(dòng)，代價(jià)昂貴。某鎮(zhèn)一村不顧土地管理法和省土地管理實(shí)施辦法及原有的土地補(bǔ)償金使用政策的規(guī)定，屈從于部分村民群眾的壓力，以村民代表會(huì)議的名義，一夜之間將村集體所有的部分土地征用補(bǔ)償款以一戶2萬(wàn)私分給村民，村里沒(méi)有一名黨員、村干部來(lái)政府反映情況。
6、有些行政執(zhí)法部門存在作為不到位的現(xiàn)象。農(nóng)村違章建筑亂搭建的現(xiàn)象比較普遍，已形成熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，群眾反映強(qiáng)烈，究其原因：一是外來(lái)人員大量涌入導(dǎo)致住房需求增加，受利益的驅(qū)使，一些村民擅自搭建房屋出租增加收入；二是由于受城市規(guī)劃的控制，符合建房的農(nóng)戶得不到批準(zhǔn)，導(dǎo)致違法建房；三是執(zhí)法手段單一，政府有關(guān)職能部門缺少行之有效的辦法。一些地方之所以出現(xiàn)違章搭建現(xiàn)象，固然與違法者自私自利、法制觀念淡薄等原因有關(guān)，但與一些基層政府、執(zhí)法部門多一事不如少一事的“明哲保身”心態(tài)，以及相互推諉、躲避問(wèn)題的工作作風(fēng)也有著一定的因果關(guān)系。由于少數(shù)核心人物幕后煽動(dòng)串聯(lián)組織后導(dǎo)致集體上訪，有的想利用各種形式造成社會(huì)影響給有關(guān)方面施加壓力；有的因宗族、宗派勢(shì)力關(guān)系，借村兩委會(huì)換屆問(wèn)題、村級(jí)財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行煽風(fēng)點(diǎn)火。由于“法不責(zé)眾”等心理因素的影響，部分上訪群眾發(fā)生過(guò)激的言論和行為，制造事端，沖擊政府機(jī)關(guān)，到重要場(chǎng)所靜坐，嚴(yán)重干擾政府機(jī)關(guān)辦公秩序等，企圖憑借人多勢(shì)眾，向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)施加壓力，迫使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)接受他們的要求，達(dá)到個(gè)人利益和目的，對(duì)這些別有用心、煽動(dòng)、制造不法行為的人，因多方原因的制約，打擊的力度與效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。
三、預(yù)防和減少群體性上訪的對(duì)策
1、建立科學(xué)決策和依法辦事機(jī)制。決策失誤是最大的失誤，社會(huì)上很多矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素往往同決策失誤，辦事不公有關(guān)。因此，一是要科學(xué)決策。隨著改革的不斷深入，將會(huì)出現(xiàn)更多的新事物、新問(wèn)題、新矛盾。在決策過(guò)程中要深入調(diào)查研究廣泛征求群眾意見(jiàn)，必要時(shí)可以召開聽(tīng)證會(huì)，集中大家的智慧，進(jìn)行公正、合理、系統(tǒng)的分析研究，避免盲目決策；二是要依法行政。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，人民群眾的民主化意識(shí)不斷增強(qiáng)，政治參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，所以領(lǐng)導(dǎo)干部要牢牢把住兩個(gè)方面：一方面，著重提高各級(jí)干部的法律觀念和依法辦事的能力，另一方面，要抓好村級(jí)村政務(wù)財(cái)務(wù)公開等項(xiàng)制度的建設(shè)。三是要強(qiáng)化宣傳。政策出臺(tái)和實(shí)施的關(guān)鍵要靠群眾的了解、理解、支持、接受，注意政策的通透性。要及時(shí)把政策的目的、意義以及實(shí)施的辦法、步驟和要求向群眾宣傳好、解釋好，避免因政策不理解而誘發(fā)上訪。
2、強(qiáng)化“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，凸現(xiàn)職能部門在處理矛盾中的作用。處置集體性上訪不僅要強(qiáng)調(diào)屬地管理，而且必須加強(qiáng)分級(jí)負(fù)責(zé)，因?yàn)橐话汜劤扇后w性糾紛，很多情況都是涉及上級(jí)政策和措施的施行，在屬地內(nèi)無(wú)職能或無(wú)權(quán)從源頭上解決實(shí)質(zhì)性矛盾，很容易反復(fù)。要真正解決一些群體性事件還要凸現(xiàn)一些職能部門的作用，按“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的原則，涉及哪一級(jí)職能部門，這些職能部門要給出一個(gè)處理的意見(jiàn)和建議，使下級(jí)部門有一個(gè)處理依據(jù)，使屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合，使矛盾糾紛得到標(biāo)本兼治。但應(yīng)注意的是領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門有明確處理意見(jiàn)的，絕不能頂著不辦，此種情況的出現(xiàn)，造成一定后果的，要追究該職能部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
3、政府各職能部門要職權(quán)明晰，遇事不能推諉扯皮。職能部門職權(quán)不清楚是政府不作為的最主要原因。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)了許多新的情況，加上各政府職能部門之間本身職能有相互交叉的地方，使得大家都能管變成了大家都不管，放任一些違法行為泛濫，典型的就是違章建筑問(wèn)題，涉及的職能部門有土管、規(guī)劃和城管部門，但由于現(xiàn)狀限于人力、物力等各方面的因素，對(duì)違章建筑的打擊力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，使得違章建筑在農(nóng)村成為一種普遍現(xiàn)象，為下一步的拆遷無(wú)端增添了難度，因此有必要按當(dāng)前的現(xiàn)狀，對(duì)某些職能進(jìn)行細(xì)劃，明確各職能部門的職權(quán)，盡量避免行政不作為。也可以建立信訪大格局，重要的職能部門可以不定期地集中接訪。
4、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高農(nóng)村干部素質(zhì)和工作能力�；鶎狱h組織是在第一線開展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的組織者和具體實(shí)施者，只有加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的自身建設(shè)，才能真正發(fā)揮基層黨組織在維穩(wěn)工作中的作用。要進(jìn)一步健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事務(wù)。加強(qiáng)村干部的政治意識(shí)、廉政意識(shí)、大局意識(shí)的教育，不斷提高政策法律知識(shí)水平和處理各類疑難糾紛的能力。要暢通社情民意的反饋渠道，疏導(dǎo)理順群眾情緒，將矛盾糾紛或群體性事件的苗頭解決在基層。
5、充分發(fā)揮政法部門在預(yù)防和處置群體性突發(fā)事件中的作用。維護(hù)正常的社會(huì)秩序是政法各部門應(yīng)該切實(shí)履行的法定職責(zé)，要采取必要的工作措施，及時(shí)收集并迅速反饋各種不安定因素。在群體性突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門要迅速維持好事件現(xiàn)場(chǎng)的秩序，對(duì)參與事件的大多數(shù)要立足于疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，對(duì)借機(jī)打砸搶的違法犯罪嫌疑人要選擇時(shí)機(jī)，及時(shí)取證，依法嚴(yán)厲打擊。觸犯治安管理處罰條例的，公安機(jī)關(guān)要按照有關(guān)法律規(guī)定予以治安處罰，觸犯刑律的，該現(xiàn)場(chǎng)采取強(qiáng)制措施的要迅速果斷的采取強(qiáng)制措施，公訴機(jī)關(guān)要及時(shí)介入，準(zhǔn)確加以定性，依照刑法的有關(guān)規(guī)定予以刑事處罰，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
區(qū)政法委、司法局、信訪局、調(diào)研組
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