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重大工程項目監(jiān)督工作調(diào)研報告
完善工作機制 加強監(jiān)管力度促進建設(shè)工程項目招投標規(guī)范運行
——章貢區(qū)對重大工程項目監(jiān)督工作的調(diào)研
社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，必然伴隨著工程建設(shè)市場的日趨活躍。而工程建設(shè)因其涉及的環(huán)節(jié)較多，涉及資金較大，所以這個領(lǐng)域一直是違紀違法的高發(fā)區(qū)。抓好招投標的監(jiān)管，對于規(guī)范工程建設(shè)市場，提高投資效益，保證工程質(zhì)量以及從源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進地區(qū)經(jīng)濟又快又好地發(fā)展至關(guān)重要。在此，筆者針對章貢區(qū)對重大工程項目監(jiān)督工作的做法、當前招投標工作中存在的突出問題與原因、解決其問題的對策四個方面，并結(jié)工作實際，談?wù)効捶ā?br /> 一、章貢區(qū)對重大工程項目監(jiān)督工作的經(jīng)驗與做法
近年來，為規(guī)范建筑領(lǐng)域市場，確保工程建筑質(zhì)量，章貢區(qū)積極采取各種有效措施，努力做好建筑工程項目招標工作，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
�。ㄒ唬┙⒘碎L效管理制度
區(qū)紀委、監(jiān)察局結(jié)合實際，制定了有關(guān)監(jiān)理、招標代理、直接發(fā)包、建筑企業(yè)不良行為扣分、潛在投標人確定、工程業(yè)績評審等一系列管理辦法。
�。ǘ┮�(guī)范程序、嚴把準入關(guān)
從擬發(fā)招標通知開始到簽訂施工合同，監(jiān)督人員主動介入、全程監(jiān)督，實行陽光操作。招標公告發(fā)布后，先由招標辦、建設(shè)單位等通過審查書面材料，對報名企業(yè)進行篩選，確定投標候選單位，再會同區(qū)紀委、監(jiān)察局對候選單位逐一進行實地考察。嚴格審查參加招投標單位（企業(yè)）的資質(zhì)準入關(guān)。
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在建筑工程項目招投標工作中，做到“三公開”：一是招投標信息公開。工程項目立項批復(fù)后，建設(shè)單位必須委托有招標投標資質(zhì)的中介機構(gòu)作為招標代理，將工程概況、招標條件等在社會上公開發(fā)布。二是招投標工作程序公開。從工程登記備案開始，建設(shè)單位委托代理機構(gòu)進行全程代理，起草招標文件，現(xiàn)場勘查答疑，明確各項招標規(guī)定和時限要求。三是招投標結(jié)果公開。從專家?guī)祀S機抽取評標專家，對所有標書進行評審，評標結(jié)果由專家簽字留存，中標結(jié)果報招標辦備案并進行公示，公示期限為3天。
�。ㄋ模┘訌姳O(jiān)管與查處力度
區(qū)紀委、監(jiān)察局對工程建設(shè)項目進行全程監(jiān)督，確保招投標工作的公平、公正。同時會同有關(guān)部門定期對建設(shè)工程項目履行招投標手續(xù)的情況進行專項檢查，對必須依法招標的項目不招標、擅自確定施工單位，串標、圍標等行為，積極介入進行嚴肅查處，確保建設(shè)工程項目招標投標無違規(guī)、無違紀、無隱患。
截到目前，該區(qū)共對16項重點建設(shè)工程項目招標投標工作開展了執(zhí)法監(jiān)察，檢查單位共98個（次），發(fā)現(xiàn)問題共25個，提出工作意見與建議33項，發(fā)監(jiān)察建議書2份，避免經(jīng)濟損失210萬元。
二、當前工程建設(shè)招投標工作中存在的突出問題
近幾年來，由于加強了對工程建設(shè)市場的清理整頓工作，工程建設(shè)市場逐漸趨于規(guī)范，有效促進了建設(shè)工程項目招投標活動健康、有序地開展。但由于各種體制機制和制度不夠完善，工程建設(shè)領(lǐng)域仍然存在著一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：
�。ㄒ唬┮�(guī)避招標
規(guī)避招標行為主要有下面三種情況：一是將工程進行肢解。建設(shè)單位將造價大的單項工程肢解為若干個小工程，各小工程的造價低于招標限額，從而規(guī)避招標。二是壓低預(yù)算價。想方設(shè)法將工程造價降低到招標限額以下，確定施工單位后，再進行項目調(diào)整，最后按實結(jié)算，最后工程結(jié)算造價往往大大超過招標價格。三是中標后改變工程量。比如說有的單位先將主樓工程拿出來招標，確定施工單位后，再明確工作內(nèi)容不僅僅是主樓，同時還增加一些附屬建筑，規(guī)避了附屬建筑的招標。
�。ǘ┕こ添椖空型稑诵畔⒐姘l(fā)布不規(guī)范
工程項目招投標信息公告發(fā)布不規(guī)范，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是限制信息發(fā)布范圍，不按要求在規(guī)定的媒體上發(fā)布信息，而只將公告發(fā)布在了某一發(fā)行量不大的不知名的地方報紙上，有的甚至只將公告張貼在單位門口。二是公告發(fā)布時間過短，往往以工期緊任務(wù)重等等借口，公告只發(fā)布一兩個星期，就匆匆開標。這在客觀上造成了獲知信息的不平等。
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工程項目招標文件編制不科學(xué)，主要存在兩個問題：一是文件編制中存在不公平、有傾向性和有歧視性的情況。傾向性有時表現(xiàn)明顯，例如在招標文件中注明品牌、設(shè)備型號等，但有時是比較隱蔽的，如在技術(shù)指標方面的傾向性描述是不容易識別的。另外，有的招標文件制定時，會制定一些特定技術(shù)條款，使大多數(shù)建筑商被拋之圈外。二是評標標準存在：（1）可信度差，評標標準不公開的情況。不緊扣招標文件的內(nèi)容和要求，不根據(jù)采購產(chǎn)品的特點制定其具有個性的評標標準，內(nèi)容、比重和權(quán)值的設(shè)置無的放矢，有的面面俱到?jīng)]有重點，有的有意加大個別指標權(quán)值。（2）可操作性差，量化指標少，定性指標多，有些指標很難用一個統(tǒng)一的指標去衡量或只能在投標文件中做出承諾，而在評標時無法以事實為依據(jù)，事后又很難核查。有的內(nèi)容盡管可以量化，但由于評標時不提供相應(yīng)的資料（如市場占有率、企業(yè)信譽度）致使評委憑個人掌握的資料進行評標，分值相差懸殊。3、有的甚至不在招標文件中載明評標標準，評標細則。
�。ㄋ模┐嬖诖畼�、圍標現(xiàn)象
一些承建商為承攬工程，相互串通投標報價，在私下達成協(xié)議，進行暗地交易，以非法的手段參與投標競爭。另外，還存在一家施工單位（包工頭）掛靠數(shù)家施工企業(yè)參加投標，通過編制不同的投標方案進行圍標，從而將其他投標人排擠出局；在有的工程招投標中，甚至所有的投標單位均為一家掛靠。這些行為，形式上是進行了招投標程序，看上去接受了監(jiān)督，但實質(zhì)上是變相壟斷，躲避了監(jiān)督。
�。ㄎ澹┖贤炗喕蚝贤瑑�(nèi)容存在偷梁換柱現(xiàn)象
簽訂合同時不注意審查，簽訂合同的乙方并不是中標方。這種情況主要發(fā)生在沒有資質(zhì)而去掛靠的施工單位上，或者是中標方將工程進行轉(zhuǎn)包了。有的承建商是通過合同條款對招標文件進行了實質(zhì)性的改變，如改變工程量、改變中標價等等。這實際上是種欺詐行為，為工程質(zhì)量安全問題埋下了伏筆。
�。┐嬖诤罄m(xù)監(jiān)管松懈現(xiàn)象
目前招標管理工作中普遍存在重場內(nèi)管理、輕后續(xù)監(jiān)督的的現(xiàn)象。施工隊伍的年檢和日常管理歸屬建設(shè)主管部門，因此招標辦和建設(shè)部門之間常常存在互相推諉的現(xiàn)象，這使得招投標管理的后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的揭露和糾正。比如：一些施工單位與監(jiān)理單位相互串通，搞重復(fù)簽證、虛假簽證，虛報工程量；有的參加招投標單位在合同簽訂時，總經(jīng)理、工程師、優(yōu)秀的項目經(jīng)理、各種技術(shù)人員應(yīng)有盡有，但在中標后和工程開工時，卻換上了低資質(zhì)甚至無資質(zhì)的人員。在實際工作中，對這些現(xiàn)象都沒有得到有效的監(jiān)管，這給工程質(zhì)量和安全留下了隱患。
三、這些問題產(chǎn)生的主要原因
產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：
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雖然目前已出臺了《招標投標法》和一些相關(guān)的法律法規(guī)，但與之相配套的一些實施辦法和細則較少，在具體操作過程中彈性過大，使得人為因素影響較大。
�。ǘ┒囝^管理，各自為政
當前工程建設(shè)由于涉及的部門較多，部門與部門之間有缺乏相互協(xié)調(diào)溝通，出現(xiàn)政策法規(guī)定互相“打架”現(xiàn)象。當建設(shè)工程進場交易后，有關(guān)專業(yè)部門依然按照各自系統(tǒng)的規(guī)定執(zhí)行，各自為政，協(xié)調(diào)管理和統(tǒng)一服務(wù)的意識差，缺乏培育建立統(tǒng)一的有形建設(shè)市場的意識。
�。ㄈ┬姓O(jiān)督乏力
有的領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績，置法律于不顧，用行政手段強行使工程上馬。同時監(jiān)督和執(zhí)法部門缺乏相對獨立性，難發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。另外，有的行政主管部門履行監(jiān)管職責不到位；紀檢監(jiān)察機關(guān)參與這項工作的定位又還不夠準確，還未找準對行政主管部門招投標執(zhí)法實施監(jiān)督的切入點，查處違法違紀案件的力度不夠。
�。ㄋ模┯蟹ú灰�、執(zhí)法不嚴
近幾年來，雖有《建筑法》、《招標投標法》、《施工管理條例》等法律法規(guī)相繼出臺，但在實際工作中，有法不依的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，在對一些工程進行執(zhí)法監(jiān)察時，發(fā)現(xiàn)存在議標、非法掛靠企業(yè)投標的問題較多。這些有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，使得建設(shè)領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象難以真正得到有效遏制。
四、促進建設(shè)工程項目招投標規(guī)范運行的幾點對策
要有效地解決當前建設(shè)工程項目招投標工作中存在的這些問題，更有效地促進建設(shè)工程項目招投標工作規(guī)范運行，筆者認為，應(yīng)該從以下幾個方面入手：
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建立健全招投標管理制度，主要有兩個方面：一是要配合督促各行政主管部門推進工程建設(shè)招標投標制度的改革和創(chuàng)新。不斷對現(xiàn)有的招投標管理制度進行完善、細化。盡量使招投標工作的每一個環(huán)節(jié)，每一種操作方式都有章可循，最大限度地消除人為因素對招投標結(jié)果的影響。二是要形成有關(guān)各行政主管部門對招投標工作進行監(jiān)督的相關(guān)制度，如廉政合同制、重大工程項目派駐紀檢監(jiān)察員制度，重大工程項目負責人離任經(jīng)濟審計制度、重大工程項目執(zhí)法監(jiān)察多部門協(xié)調(diào)機制等等。
�。ǘ┘訌妼φ型稑嘶顒拥谋O(jiān)督
一是嚴格依照法定權(quán)限和程序?qū)φ袠送稑嘶顒訉嵤┤^程監(jiān)督。特別是要對招標公告發(fā)布、評標辦法制定、專家抽取、開標、評標、定標等易發(fā)多發(fā)腐敗問題的關(guān)鍵部位、環(huán)節(jié)、工作加強監(jiān)督工作，防止政府部門和個人直接參與和干預(yù)具體的招投標活動。
二是聯(lián)合有關(guān)部門開展執(zhí)法檢查，加大執(zhí)法力度。當前應(yīng)著重檢查這幾個方面：1、行政主管部門違法設(shè)立審批、核準、登記等涉及工程建設(shè)招標投標的行政許可事項；2、部門和地方實行行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖；3、政府和部門假借應(yīng)急工程、保密工程等名義規(guī)避招標；4、行政主管部門對違法行為查處不力；5、政府和部門領(lǐng)導(dǎo)直接介入或違規(guī)干預(yù)工程建設(shè)招標投標活動。通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)和糾正違反制度、破壞制度的行為，督促行政主管部門加強管理。
�。ㄈ┘訌妼ㄔO(shè)單位行為的監(jiān)管
要按照政企分開的原則，實行建設(shè)項目法人責任制，由項目法定代表人對工程建設(shè)全過程負總責。項目法定代表人必須具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項目管理工作的實際經(jīng)驗。同時要建立項目法人責任追究制，對工程項目實施過程中出現(xiàn)的各種違紀違法和工程質(zhì)量、安全問題，不但要追究項目法人單位責任，還要依法追究項目法定代表人的責任。
�。ㄋ模┩晟仆对V處理機制
根據(jù)《招標投標法》第六十三條：“對招標投標活動依法負有行政監(jiān)督職責的國家工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分�！奔啊豆こ探ㄔO(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》第二十四條：“行政主管部門在處理（投訴）過程中，發(fā)現(xiàn)被投訴人單位直接負責的主管人員和其他責任人有違法、違規(guī)或違紀行為的，應(yīng)當建議其行政主管機關(guān)、紀檢監(jiān)察部門給予處分”；第二十七條：“行政主管部門工作人員在處理投訴過程中徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守，對投訴人打擊報復(fù)的，依法給予行政處分”的規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)督促行政主管部門認真履行監(jiān)管職責，對發(fā)現(xiàn)問題的可通過監(jiān)察建議書等形式，及時向行政主管部門進行反饋，并要求其及時進行整改。
另外，紀檢部門也應(yīng)該在對工程建設(shè)項目實施全過程監(jiān)督的過程中形成投訴處理制度，接受投標人及群眾的投訴，并依法依紀進行處理。
�。ㄎ澹⿲`紀違法行為，加大查處力度
懲治和預(yù)防是反腐倡廉相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治必須有力，才能有說服力和威懾力。紀檢監(jiān)察機關(guān)在工程建設(shè)中通過執(zhí)法檢查、全程監(jiān)督、接受投訴等方式了解違紀違法的線索，并進行嚴密的調(diào)查。對查實違紀違法的應(yīng)根據(jù)有關(guān)制度予以立案，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究，通過查辦案件推動工程建設(shè)招標投標制度的落實。同時還要針對案件中暴露出的問題，進行深入的剖析，查找出現(xiàn)的原因，及時采取措施堵塞漏洞。
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