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關(guān)于我市林區(qū)國土資源問題的調(diào)查與思考
市國土資源局“三林”調(diào)研課題組
林區(qū)是江河之源、生態(tài)之源、水土保持之源。認(rèn)真研究“林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)”問題具有十分重要的戰(zhàn)略意義。按照市委、市人大、市政府、市政協(xié)的統(tǒng)一部署和要求，我們深入雙牌、江華、金洞等林區(qū)縣（場）的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走訪了近百戶林農(nóng)，直接聽取了基層國土資源部門和林農(nóng)對加強(qiáng)林區(qū)國土資源管理的意見。調(diào)查情況表明，林區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、耕地保護(hù)、移民安置用地、旅游項目開發(fā)用地等問題，直接影響和制約林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，林區(qū)社會穩(wěn)定，林農(nóng)增產(chǎn)增收。因此，加強(qiáng)林區(qū)國土資源開發(fā)利用與保護(hù)是解決林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)“三林”問題的迫切要求和緊迫任務(wù)。
一、林區(qū)國土資源的基本特征
1、林地集中連片，面積寬廣。我市林地主要分布在西北越城嶺，西中都寵嶺——陽明山，南部萌諸嶺——九嶷山及其余脈山丘地帶。越城嶺余脈舜皇山、牛頭寨山等矗立于我市西北境地，呈陡峭的自然階梯向東南湘江河谷低降，構(gòu)筑成我市的北部林區(qū)。都寵嶺虎居我市西部湘桂邊陲，其支脈紫金山、陽明山橫貫我市中部，山體蜿蜒達(dá)兩百多公里，構(gòu)成我市中部林區(qū)。萌諸嶺、九嶷山屹立在我市南疆，構(gòu)成我市南部林區(qū)。我市重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的36.2%，林區(qū)總面積達(dá)136.47萬公頃，占全市總面積的61.1%，人平土地面積19.49畝，比農(nóng)區(qū)人平土地面積高33.1%。
2、耕地零星分散，質(zhì)量不高。我市林區(qū)耕地大都分布在山間溪流邊，也有小部分“掛”在坡度相對較緩的山坡上，成梯形狀。耕地零星分散，質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計，我市林區(qū)土地中，耕地占36.75萬畝，人均耕地面積僅0.32畝。特別是江華、東安、寧遠(yuǎn)、道縣等部分林區(qū)人均耕地不足0.2畝。林區(qū)的耕地中，坡度大于20度的梯田占林區(qū)耕地總面積的71.2%，且大多是望天田、旱地和菜地，平均產(chǎn)量低。山間耕地因日照時間較短，絕大多數(shù)只能種一季水稻，能種兩季的耕地少。江華縣林區(qū)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，糧食能基本維持自給自足的，僅有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)林農(nóng)靠銷售木材換取糧食。
3、礦產(chǎn)資源較豐富，但基礎(chǔ)性礦種和富礦少。我市地處南嶺有色金屬成礦帶中部，境內(nèi)地層出露較齊全，構(gòu)造發(fā)育良好，巖漿活動強(qiáng)烈，成礦條件較好，礦產(chǎn)資源比較豐富。到2004年底，全市已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地119處，礦種57種，礦產(chǎn)潛在價值1318億元。優(yōu)勢礦產(chǎn)有：錳、稀土、銣、鋰、錫、鉛、鋅、銻、銀等，儲量均居全省前列。這些礦產(chǎn)主要分布在交通不便，較偏避的林區(qū)。北部以非金屬水泥灰?guī)r、煤、錳為特色，主要分布在東安、冷水灘、芝山、祁陽林區(qū)；南部以有色金屬、黑色金屬、稀土為特色，主要分布在江華、藍(lán)山、道縣、寧遠(yuǎn)林區(qū)。林區(qū)礦產(chǎn)資源雖然比較豐富，但資源構(gòu)成存在貧礦多，富礦少，伴生礦多，單一礦少，小礦多，大礦少等問題。目前全市礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式粗放，集約化程度不高，礦業(yè)企業(yè)規(guī)模偏小，礦產(chǎn)資源綜合利用水平不高，精深加工產(chǎn)品、高附加值產(chǎn)品少，礦山所在的林區(qū)植被破壞較嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題較突出。截止2004年底，生產(chǎn)礦山和閉坑礦山占用土地和破壞土地植被面積近112106畝。其中，林區(qū)的林地和草地面積80305畝，占總面積的71.6%，近幾年恢復(fù)林區(qū)植被面積1909畝，土地還綠率僅為8.6%。
二、林區(qū)國土資源開發(fā)利用存在的主要問題
1、宜林地面積寬廣，但難以開發(fā)利用的比重大。我市林業(yè)用地面積大，宜林地面積達(dá)1446萬畝，占山地總面積62%。多年來，經(jīng)封山育林和建設(shè)高效林業(yè)基地，特別是近幾年限額采伐，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)不斷加快，植被覆蓋率大幅提高。但林區(qū)難利用土地比重仍然較大。全市林區(qū)有紫色土和溶淋石灰性土等“三難地”14.5萬公頃；還有草甸土和風(fēng)口土1.1萬公頃，占林業(yè)用地面積的11%，紫色土土層微薄，巖石淺露，開發(fā)利用難度大。由于土地貧瘠和管理粗泛，全市疏林地面積達(dá)4.05萬公頃，占有林地面積11.1%。
2、耕地資源珍貴，但保護(hù)的難度大。在林區(qū)耕地普遍偏少，特別是水田少，且大多耕地分布零散，山高坡陡，不適于機(jī)械作業(yè)。林區(qū)人平的0.32畝耕地是林農(nóng)糧食自給的保命田，對于交通運輸極不方便的林區(qū)來說，這點有限的耕地尤為珍貴。調(diào)查表明，大部分林農(nóng)缺糧6個月左右，人平均購糧200公斤以上。保護(hù)林區(qū)有限的耕地資源，提高林區(qū)耕地質(zhì)量和單產(chǎn)意義重大。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分林區(qū)大部分林農(nóng)外出務(wù)工經(jīng)商，林區(qū)有限的耕地仍有拋荒棄耕的現(xiàn)象。同時，部分林農(nóng)為減少建新房的成本，有的把房屋建在沖口平坦的耕地上，亂占濫用耕地的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，由于林區(qū)汛期降水集中，山洪和地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，每年均損毀部分耕地，而林區(qū)由于受地形地貌等自然因素制約，開發(fā)耕地成本高，難度大，林區(qū)耕地保護(hù)任重道遠(yuǎn)。
3、礦產(chǎn)開發(fā)利用粗放、水土流失嚴(yán)重。由于林區(qū)受交通、電力等各方面基礎(chǔ)條件制約，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式粗放，集約化和綜合利用水平不高，對礦業(yè)“三廢”治理力度不夠，土地復(fù)墾率、還綠率低，造成植被破壞、生態(tài)環(huán)境污染等比較突出的問題。特別是一些小礦山、個體私營礦山，既無水土保持方案、礦山污染整治計劃，又無環(huán)保設(shè)施，隨意排放廢水、廢氣、廢渣，植被遭到破壞，水土流失嚴(yán)重。隨著采礦權(quán)有償出讓的力度加大，對林區(qū)采礦區(qū)污染治理、水土保持和植被恢復(fù)將帶來新的挑戰(zhàn)。
4、地質(zhì)災(zāi)害頻繁，治理難度大。我市山區(qū)面積占全市國土面積62%，屬全省地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)之一。2004年，全市發(fā)生大小地質(zhì)災(zāi)害835處，因災(zāi)死亡3人，傷87人，毀壞農(nóng)田324畝，房屋218間，公路2280米，造成直接經(jīng)濟(jì)損失9467萬元。我市地質(zhì)災(zāi)害類型主要有山體滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷等。發(fā)生時間主要集中在5—8月期間。發(fā)生區(qū)域主要集中在江華、雙牌、寧遠(yuǎn)、道縣、藍(lán)山、金洞等林區(qū)。雙牌縣林區(qū)的永江鄉(xiāng)共有9個行政村，71個自然村，每年發(fā)生不同程度的地質(zhì)災(zāi)害至少有45個自然村。去年，該鄉(xiāng)的盤家洞村八公里自然村因山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，損毀耕地157畝，57戶林農(nóng)被迫搬遷至3公里之外安置。由于地質(zhì)災(zāi)害面廣、點多、交通不便，治理難度大。目前，我市林區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治主要存在四個方面的問題。一是林農(nóng)的地質(zhì)災(zāi)害防治意識淡薄，大部分林農(nóng)沒有掌握或掌握不多地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防、識別、避險、救護(hù)等有關(guān)知識和技能，僅依靠當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)臨時緊急通知后，才匆忙撤離和疏散，沒有形成群測群防。二是林區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治還沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，防治工作十分被動。三是林區(qū)基層地質(zhì)災(zāi)害防治機(jī)構(gòu)不健全，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所幾個國土員很難完成調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警以及對地質(zhì)災(zāi)害隱患點評估、勘查等工作。四是防治技術(shù)力量不足，資金匱乏。地質(zhì)災(zāi)害防治工作技術(shù)含量高，工程量和資金需求量大。而國家和省里對我市的地質(zhì)災(zāi)害防治技術(shù)指導(dǎo)還不夠，特別是每年下?lián)艿牡刭|(zhì)災(zāi)害防治專項資金十分有限。2003年，我市上報地質(zhì)災(zāi)害防治項目12個，需防治資金2500萬元，國家和省里僅下?lián)?0萬元，2004年下?lián)?2萬元，防治經(jīng)費缺很大。由于目前我市市、縣財力都不強(qiáng)，專項用于防治地質(zhì)災(zāi)害的資金更是微乎其微，有的縣幾乎沒有安排地質(zhì)災(zāi)害防治工作經(jīng)費。雙牌縣是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)縣之一，僅近兩年災(zāi)后移民的搬遷、安置、災(zāi)毀治理至少需要2000萬元，而國家、省、市僅下?lián)苤卫碣Y金249萬元，缺口資金1000多萬元。
5、非農(nóng)建設(shè)用地增加，用地矛盾加大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，林區(qū)國土資源開發(fā)利用力度加大，非農(nóng)建設(shè)用地逐年增多。前些年，林區(qū)除少量農(nóng)民建房用地外，大的工程用地極少。近幾年來，林區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地猛增，加劇了用地矛盾。一是在林區(qū)大力開發(fā)水電站，修建水庫，林區(qū)有限的耕地變成水淹區(qū)，林農(nóng)糧食自給能力下降，人均耕地占用量銳減，人地矛盾更為突出。據(jù)統(tǒng)計，1990年林區(qū)人平耕地為0.65畝，2000年下降到0.43畝，2005年僅0.32畝。二是占用耕地建住宅的林農(nóng)越來越多。過去，林農(nóng)分散在林區(qū)山上建房的多，現(xiàn)在在交通較方便的公路沿線兩旁建房的多。同時，由于開山鑿石平整宅基地的投入較大，一些林農(nóng)在平坦的耕地上毀田建房。僅2004年，全市林農(nóng)使用[找文章到文秘資源-/www.panasonaic.com-一站在手，寫作無憂！]耕地建房就達(dá)639戶，占用耕地143.7畝。三是因地質(zhì)災(zāi)害，林農(nóng)搬遷安置困難。由于林區(qū)長期較閉塞，林農(nóng)“土生土長”的思想根深蒂固，不愿意異地搬遷移民。特別是因修建水庫、水電站等公益性建設(shè)需要搬遷的，林農(nóng)更不愿意移民他鄉(xiāng)，他們對拆遷房屋和征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)的意見很難統(tǒng)一，對安置生產(chǎn)、生活用地的數(shù)量、質(zhì)量等顧慮重重。
我市林區(qū)自然景觀獨特，旅游資源豐富，開發(fā)前景廣闊。但我們在調(diào)查中了解到，目前旅游項目建設(shè)用地越來越難。旅游用地屬經(jīng)營性用地，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不僅要依法征用，而且必須進(jìn)市場公開招拍掛出讓。況且，旅游項目用地面積一般都較大，用地涉及的地類多樣，按《土地管理法》和市政府[2003]9號文件，征地拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)較高，報批土地應(yīng)交納的稅費較多，開發(fā)建設(shè)成本增加，影響了開發(fā)商的投資熱情。如，寧遠(yuǎn)縣通過招商引資，引進(jìn)外商開發(fā)建設(shè)舜帝陵旅游項目，需征地120畝，按《土地管理法》和市政府[2003]9號文件計算，需補償被征地群眾225萬元，到省政府報批這些土地需交各種稅費150多萬元。僅旅游用地這一項開發(fā)商就必須承擔(dān)375萬元的開發(fā)成本。
三、林區(qū)國土資源開發(fā)利用優(yōu)勢
林區(qū)土地面積占全市總面積占全市總面積的比重大，人平土地占用面積優(yōu)勢明顯。積極挖掘林區(qū)國土資源開發(fā)利用優(yōu)勢，對于加快林區(qū)致富步伐意義重大。歸納起來，我市林區(qū)國土資源開發(fā)利用優(yōu)勢主要表現(xiàn)在四個方面：
1、耕地保護(hù)和開發(fā)利用優(yōu)勢。耕地資源是保障林農(nóng)糧食自給的基礎(chǔ)，對于交通不便的林區(qū)來講糧食自給意義格外重大。林區(qū)有廣闊的山地，非農(nóng)建設(shè)包括公益事業(yè)和林農(nóng)個人建房應(yīng)禁止使用耕地，鼓勵林農(nóng)利用山地就近搞非農(nóng)建設(shè)。同時大力開發(fā)耕地后備資源。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，林區(qū)自給能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村，主要開發(fā)利用山谷平地和溪流兩岸做耕地。1990年，江華、雙牌兩縣以補助的形式發(fā)動林農(nóng)自發(fā)開墾耕地每年達(dá)1000畝以上。由于當(dāng)?shù)卣a助資金的有限，有許多可以開發(fā)耕地的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有挖掘。據(jù)初步統(tǒng)計分析，我市林區(qū)可開發(fā)為耕地的零星小塊資源在3萬畝以上。
2、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用優(yōu)勢。我市林區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用還屬初始階段，已探明的礦種和儲量優(yōu)勢比較明顯。以江華大竹源鐵礦為例，現(xiàn)有資料證實該礦山的鐵礦儲量達(dá)4500萬噸左右，開采總價值評估價可達(dá)40多億元。林區(qū)的礦產(chǎn)資源，通過利用山區(qū)豐富的水電資源優(yōu)勢進(jìn)行精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈增加附加值，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)效益將更為可觀。
3、旅游資源開發(fā)優(yōu)勢。我市北緣的四月山，西北界的越城嶺，西中部的都寵嶺——陽明山，南部的萌諸嶺——九嶷山等中山、中低山、低山其總面積9806平方公里，占全市總面積的43.9%，地質(zhì)構(gòu)造屬加里東——燕山運動構(gòu)造褶皺上升區(qū)，地貌類型復(fù)雜，坡高谷深，脈絡(luò)清楚。九嶷山、陽明山、舜皇山、千家洞、金洞是天然的地質(zhì)公園，有悠久的歷史人文資源，在國內(nèi)外頗有知名度。充分利用這些資源建設(shè)國家地質(zhì)公園并加以配套開發(fā)，林區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)將會更加光輝燦爛，同時還會促進(jìn)林區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品和民間藝術(shù)、手工業(yè)的開發(fā)利用。隨著旅游資源的不斷開發(fā)，信息流、科技流和物流將會不斷加快，林區(qū)經(jīng)濟(jì)將會得到更快、更大的發(fā)展。
4、礦泉水資源開發(fā)優(yōu)勢。我市林區(qū)礦泉水資源極為豐富，溪水含有多種人體需要的微量元素，沒有污染，具很大的開發(fā)利用價值。從已開發(fā)的小量飲用礦泉水看，具有很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
四、林區(qū)國土資源開發(fā)利用的對策與建議
1、實行戰(zhàn)略性保護(hù)。一要在林區(qū)加大對《土地管理法》、《森林法》、《湖南省林地保護(hù)管理辦法》、《永州市土地利用總體規(guī)劃》等法律法規(guī)政策的宣傳教育和貫徹落實力度，堅持對征占用林地實行林業(yè)主管部門初審和林地使用許可證制度，對占用林業(yè)用地的要堅決按規(guī)定收取森林植被恢復(fù)費。要科學(xué)制訂和嚴(yán)格實施林業(yè)用地開發(fā)利用規(guī)劃，能集中的不分散審批，能少征的不多審批，可以不征的堅決不審批，在林區(qū)開采砂石、取土的，要及時復(fù)墾，恢復(fù)地力，永久改變林業(yè)用地用途的，要異地?fù)竦鼗謴?fù)森林植被。有償使用林業(yè)用地的收益，要盡量用于營造、經(jīng)營其他林業(yè)用地，或用于林業(yè)用地復(fù)墾及地力恢復(fù)。同時，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土資源所的作用，加強(qiáng)對林區(qū)林業(yè)用地的動態(tài)巡查，依法查處違法征占用林業(yè)用地的案件，確保林業(yè)用地不受損害，為切實解決“三林”問題夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。
2、強(qiáng)化林區(qū)耕地保護(hù)工作。我市林區(qū)耕地十分珍貴，用林農(nóng)的話說“寧愿少種10畝林，不愿損毀一分田”。針對林區(qū)地廣人稀，耕地分布零散的特點，應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、基層國土員、村組干部，耕地保護(hù)聯(lián)防聯(lián)管機(jī)制。應(yīng)聘請部分責(zé)任心強(qiáng)，敢于負(fù)責(zé)任的林農(nóng)擔(dān)任耕地保護(hù)信息員、監(jiān)察員，把監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)延伸到林區(qū)村組和林農(nóng)群眾之中。要積極引導(dǎo)林農(nóng)珍惜十分有限的耕地，建房搭棚等非農(nóng)建設(shè)盡量不占用耕地。要嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用林區(qū)耕地，必須占用的，不僅要嚴(yán)格依法報批，交齊稅費，而且必須實施“占一補一”政策，保質(zhì)保量補充林區(qū)耕地。要積極向上爭取耕地開發(fā)整理項目，特別是要加大對林區(qū)耕地整理的力度。要通過加固耕地護(hù)坡、平整土地、規(guī)整地塊、復(fù)墾廢棄地、整治河溪、改善水利灌溉、拓寬道路等各方面整理和改造，完善林區(qū)耕地的溝、渠、路等配套設(shè)施，提高林區(qū)土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕作條件，提高耕地質(zhì)量。同時，對因開礦采石、修路、建水庫水電站等挖損、塌陷、壓占及各種污染、地質(zhì)災(zāi)害、山洪沖刷等造成破壞、廢棄的林區(qū)農(nóng)用地，要采取工程和生物整治等措施，恢復(fù)生產(chǎn)耕作，增加林農(nóng)收入。
3、嚴(yán)格規(guī)范林區(qū)礦業(yè)秩序。應(yīng)根據(jù)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，適時修編《永州市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》；結(jié)合礦產(chǎn)資源特點、環(huán)境破壞程度，及時調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)。應(yīng)全力推進(jìn)礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)化管理和礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，充分發(fā)揮市場配置礦產(chǎn)資源的作用，積極培育和建立全市統(tǒng)一開放、競爭、有序的礦業(yè)權(quán)市場體系，堅決依法查處非法采礦、轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)、亂采濫挖等行為，促進(jìn)林區(qū)礦業(yè)健康有序發(fā)展。同時，應(yīng)嚴(yán)格限制在自然保護(hù)區(qū)、水土保持區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、地質(zhì)環(huán)境脆弱區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)多發(fā)區(qū)等開采礦產(chǎn)資源。對生態(tài)環(huán)境有不可恢復(fù)的影響，在國家和省劃定的自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等所在地，應(yīng)禁止開采礦產(chǎn)資源。應(yīng)嚴(yán)禁大礦小開、一礦不開、亂采濫挖，應(yīng)淘汰和關(guān)停并轉(zhuǎn)技術(shù)、工藝落后、資源浪費嚴(yán)重、環(huán)境污染嚴(yán)重的小礦山。建立比較完善的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理法規(guī)政策體系、監(jiān)督體系、技術(shù)保障體系和整治經(jīng)費保障體系。實施礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工程，生態(tài)環(huán)境破壞治理率要達(dá)到30%以上。新建、改建、擴(kuò)建礦山應(yīng)提高擬建礦山環(huán)境影響評價報告，對環(huán)境破壞（“三廢”污染、損毀土地、破壞植被、次生地質(zhì)災(zāi)害等）進(jìn)行危險性評估與預(yù)測，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中應(yīng)包括礦山地質(zhì)災(zāi)害防治方案、水土保持方案、土地復(fù)墾實施方案，并在開采過程中切實施行。礦山環(huán)境保護(hù)設(shè)施應(yīng)與礦山生產(chǎn)設(shè)施同時設(shè)計、施工、使用。采礦權(quán)人應(yīng)按規(guī)定交足環(huán)�；鸷偷V山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理履約保證金。閉坑或停產(chǎn)礦山應(yīng)切實落實地質(zhì)災(zāi)害防治、水土保持、廢水廢渣處置、土地復(fù)墾等工作。市、縣應(yīng)建立完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，通過法律結(jié)合和行政手段，督促礦山企業(yè)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中破壞的礦山生態(tài)環(huán)境及時治理恢復(fù)，逐步形成與生產(chǎn)同步的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)建設(shè)機(jī)制，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、資源效益與環(huán)境效益，合諧統(tǒng)一，走可持續(xù)發(fā)展道路。
4、加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度，切實保護(hù)林農(nóng)生命財產(chǎn)安全。一是宣傳和普及地質(zhì)災(zāi)害防治知識，提高林區(qū)全民防災(zāi)治災(zāi)意識。應(yīng)在林區(qū)廣泛深入宣傳《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》、《水土保持法》等相關(guān)法律法規(guī)，普及包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害知識，增強(qiáng)林農(nóng)對地質(zhì)災(zāi)害的判別能力和防災(zāi)意識，提高地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部防災(zāi)、避災(zāi)、抗災(zāi)、治災(zāi)調(diào)度水平和林農(nóng)的快速避災(zāi)技能。二是利用編制和嚴(yán)格實施市、縣地質(zhì)災(zāi)害整治規(guī)劃。三是科學(xué)實施退耕還林，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。對坡度大于25度的低產(chǎn)坡耕地，應(yīng)科學(xué)實施退耕還林、退耕還草，加快植樹造林和生態(tài)工程建設(shè)步伐，讓茂密的森林改變區(qū)域氣候和脆弱的地質(zhì)環(huán)境，抵御、遏制、減少地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。四是規(guī)范人類工程建設(shè)活動，避免人為因素誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。按照國土資源部《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》和《湖南省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》的規(guī)定，在興建大中型建設(shè)項目前，必須進(jìn)行建設(shè)用地危險性評估和地質(zhì)環(huán)境影響評估，確認(rèn)沒有地質(zhì)災(zāi)害隱患，方能破土動工。在進(jìn)行采礦，抽排地下水、巖土工程等容易誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的工程施工過程中，應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定予以規(guī)范，避免人為誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。五是建立健全監(jiān)測和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。對地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)、易發(fā)的林區(qū)，建立和完善鄉(xiāng)、村、組主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的監(jiān)測機(jī)制。對地質(zhì)災(zāi)害隱患點實行定點、定樁、定人、定時監(jiān)測。林區(qū)應(yīng)把準(zhǔn)確到鄉(xiāng)、村、組、點的地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測實行網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)點化管理，發(fā)現(xiàn)異常及早啟動應(yīng)急預(yù)案和預(yù)警系統(tǒng)，實施緊急避災(zāi)疏散，把損失降到最低點。六是建立地質(zhì)災(zāi)害防治基金。依據(jù)《湖南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，各級財政部門應(yīng)根據(jù)國土資源部門每年初編制的《地質(zhì)災(zāi)害防治預(yù)案》確定并落實地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)費。七是建議國家和省里在地質(zhì)災(zāi)害防治技術(shù)力量和資金方面應(yīng)加大對我市林區(qū)的傾斜和扶持力度。我市屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是林區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，財力弱，防治頻繁發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害必須依靠國家和省里的關(guān)心支持，在技術(shù)力量上，建議派出專家組深入林區(qū)災(zāi)點勘查、規(guī)劃和指導(dǎo)防治工作。在資金上，建議調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收入的分成比例，把5：2：3分成，調(diào)整為3：2：5，即：礦業(yè)權(quán)出讓收入省占30%，市占20%，縣占50%，把礦業(yè)權(quán)出讓收入大頭給縣區(qū)用于治理地質(zhì)災(zāi)害。同時，建議林區(qū)縣每年上繳的礦補費，全額返給林區(qū)縣用于地質(zhì)災(zāi)害防治。
5、加強(qiáng)移民安置用地和旅游項目建設(shè)用地的管理。為切實維護(hù)林區(qū)移民的合法權(quán)益，根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)，應(yīng)盡快出臺全市統(tǒng)一的移民安置辦法、移民房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、安置用地規(guī)劃等配套政策，便于各縣區(qū)操作。應(yīng)堅持開發(fā)性移民方針。按照前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安置移民，消除林區(qū)移民顧慮，確保林區(qū)移民安置后生活比原來更好。屬建設(shè)水庫、水電站等公益性建設(shè)需要搬遷移民的，應(yīng)以異地遠(yuǎn)遷分散安置為主。適宜就地后靠，向山上安置的，盡量后靠向山上安置。屬地質(zhì)災(zāi)害影響搬遷的，應(yīng)以離災(zāi)害點不離本村本土，盡量在搬遷戶自己責(zé)任山范圍內(nèi)換地安置為主。這既可滿足搬遷戶的意愿，又可降低搬遷安置成本，保證林區(qū)移民“遷得動，安得下，穩(wěn)得足，能發(fā)展，能致富”。林區(qū)移民安置點的道路、供水、供電、文教、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和宅基地布置應(yīng)按照批準(zhǔn)的村鎮(zhèn)規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組組織實施。應(yīng)適當(dāng)提高林區(qū)移民原住房拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)和土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，同時盡量降低安置地的安置用地成本，促使移民遷至安置地后能建上當(dāng)?shù)刂械纫陨纤叫路俊?yīng)按移民安置規(guī)劃將被占地農(nóng)戶和農(nóng)村移民的生產(chǎn)用地落實到位，并簽訂土地承包合同。對征地移民的調(diào)查、補償、安置、資金兌現(xiàn)等情況應(yīng)以村為單位及時張榜公布，接受移民監(jiān)督。林區(qū)移民在法律、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面應(yīng)享受安置地村民同等待遇。移民子女入學(xué)、就業(yè)等問題一視同仁，應(yīng)為移民劃撥同等數(shù)量、質(zhì)量的宅基地與生產(chǎn)用地。對庫區(qū)向山上后靠的移民，除對其受淹土地進(jìn)行防護(hù)外，還應(yīng)劃撥部分遠(yuǎn)遷移民剩余的土地、山林資源，使后靠移民的人均土地、山林資源占有量比搬遷前不減少。
為扶持我市發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，對旅游項目建設(shè)用地，應(yīng)在用地方式、用地指標(biāo)、用地報批服務(wù)、用地費用等各方面給予扶持和傾斜政策。應(yīng)進(jìn)一步改革和完善我市旅游業(yè)供地方式。法律法規(guī)規(guī)定了旅游用地通過招標(biāo)、拍賣或拍賣等出讓方式取得，但在實際操作中因旅游資源的復(fù)雜性，造成供地方式不能單一的搞出讓。一類是在名勝古跡基礎(chǔ)上新開發(fā)的旅游項目，如柳子廟、舜帝陵等；二類是利用公益設(shè)施發(fā)展旅游業(yè)，如李達(dá)故居、祁陽浯溪公園（陶鑄公園）等，這些用地都屬于劃撥用地，是無償無期限使用。如果是純商業(yè)性的，就應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的市場供地方式供地；如果新建旅游項目本身帶有一定的公益性，如開發(fā)旅游性的公園地質(zhì)公園、森林公園等，這些資源不僅其所有權(quán)屬于國家，而且社會公眾應(yīng)是最大的受益者，從理論上仍可通過劃撥方式來供地。在用地指標(biāo)上，應(yīng)根據(jù)我市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，每年預(yù)留一定數(shù)量的旅游用地指標(biāo)，要優(yōu)先保證旅游項目建設(shè)用地，大的旅游項目建設(shè)用地，應(yīng)請求省政府從預(yù)留用地指標(biāo)中解決用地問題。在旅游項目建設(shè)用地報批服務(wù)上，要盡可能簡化辦事程序，實行限時辦結(jié)制、“綠色通道”制，提高旅游項目建設(shè)用地報批工作效率。在旅游項目用地費用上，不僅應(yīng)免征城建配套費、舊城改建費，還應(yīng)積極向省政府爭取減免或分期分批繳納土地出讓金等政策。旅游項目建設(shè)用地的土地使用費應(yīng)在5年內(nèi)不做調(diào)整，確需調(diào)整的，每次調(diào)整的間隔應(yīng)不少于3年，調(diào)整幅度應(yīng)不大于原標(biāo)準(zhǔn)的20%。應(yīng)鼓勵林農(nóng)以土地使用權(quán)作價入股，共同參與旅游項目開發(fā)、經(jīng)營。作價入股的土地使用權(quán)，使用期間應(yīng)不作調(diào)整。對較大投資的旅游項目，只要不改變土地用途，其用地應(yīng)可實行租賃制。
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