我國中小企業(yè)信用擔保的幾種運作模式比較

一、中小企業(yè)擔保體系的現(xiàn)狀和主要問題? 　　自1998年開始中小企業(yè)信用擔保試點以來,我國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)迅速發(fā)展,呈現(xiàn)以下趨勢。? 　　資金來源多元化。中小企業(yè)擔�；�金有政府財政資金、企業(yè)會員基金、企業(yè)互助基金、民間投資，以及政府財政資金與其他來源資金的合作基金。? 　　擔保機構(gòu)性質(zhì)和組織形式多樣化。從擔保機構(gòu)組織形式看，有政府管理部門所屬的事業(yè)單位、國有股份制公司、私營股份制公司和各種基金的管理公司等；從機構(gòu)性質(zhì)看，有非營利的政策性擔保機構(gòu)，也有以盈利為目的的商業(yè)性擔保機構(gòu)，還有政策性與商業(yè)性擔保業(yè)務混業(yè)經(jīng)營的擔保機構(gòu)。? 　　出現(xiàn)擔保品種多樣化和機構(gòu)多功能化的苗頭。中小企業(yè)擔保機構(gòu)中有單純提供貸款擔保的機構(gòu)，也有集投資與擔保功能于一身的投資擔保公司；有的僅為企業(yè)提供信用擔保，也有的同時為企業(yè)和個人提供信用擔保等。? 　　目前，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)存在的主要問題，一是分散出資，規(guī)模過小。許多地方政府按縣區(qū)設(shè)立擔�；�金，有些基金只有幾百萬；大部分企業(yè)互助基金規(guī)模小，很難得到銀行的信任? 　　二是資金來源單一，缺乏資金補償機制。大部分地區(qū)的中小企業(yè)擔保基金以政府財政資金為主，只有少數(shù)地區(qū)有民營擔保機構(gòu)，有些民營擔保公司也從事中小企業(yè)擔保業(yè)務。地方財政擔�；�金大部分是一次性的，缺少資金補償機制；民間資本主要是私募，在國內(nèi)上市比較困難。? 　　三是缺乏專業(yè)隊伍。由于過去專業(yè)擔保機構(gòu)少，近兩年擔保機構(gòu)擴張迅速，擔保專業(yè)人才短缺。不少地方政府出資的擔保機構(gòu)是由政府官員擔任，不熟悉擔保業(yè)務；一些分散的企業(yè)互助基金因缺乏專業(yè)人才管理和運作，難以開展擔保業(yè)務。? 　　四是擔�；�金的運用問題�，F(xiàn)行的中小企業(yè)信用擔保管理辦法規(guī)定，擔保資本金的運用只能存入銀行和購買國債。在目前低利率的情況下，存入銀行是為了保證資本金安全性，但不能實現(xiàn)增值。實際上，由于銀行存款不能增值，許多機構(gòu)已經(jīng)采取各種方式在資本市場上運用資本金，甚至有的機構(gòu)靠資金運作而不是擔保業(yè)務來養(yǎng)活隊伍。? 　　五是政府干預。盡管中小企業(yè)擔保管理辦法中都提出要減少行政干預，實行公司化運作，但是，有一些地方政府認為，我出的錢就要我說了算。因此，部分地區(qū)仍然存在領(lǐng)導定項目，擔保公司擔保的問題，決策失誤造成呆壞帳，拖垮擔保機構(gòu)。? 　　六是政府財政資金不能滿足廣大中小企業(yè)融資的需要。由于中小企業(yè)量大面廣，而且需求是多種多樣的，僅靠政府出資的政策性擔保機構(gòu)遠遠不能滿足中小企業(yè)的需要。即使在美國、日本等政府出資規(guī)模較大的國家，政策性擔保的貸款額也不超過中小企業(yè)貸款余額的10%。因此，中小企業(yè)擔保不能僅靠政策性擔保，還要發(fā)揮民間資本和商業(yè)擔保的作用。? 　　七是缺少對擔保機構(gòu)的法律規(guī)范。我國1995年頒布了擔保法，但是該法是規(guī)范擔保行為而不是規(guī)范擔保機構(gòu)的。1998年開展中小企業(yè)信用擔保試點以來，國家經(jīng)貿(mào)委和財政部分別發(fā)布了有關(guān)中小企業(yè)信用擔保的管理辦法，但是主要針對政策性擔保機構(gòu)，適用范圍比較窄，不夠完善。目前，國內(nèi)已經(jīng)有多種形式的擔保機構(gòu)，因此，迫切需要規(guī)范擔保機構(gòu)的法律。? 　　二、典型模式的比較分析? 　　目前，我國大部分中小企業(yè)擔保機構(gòu)是小規(guī)模、功能單一的政策性擔保機構(gòu)。但不少地方政府和擔保機構(gòu)正在積極探索中小企業(yè)擔保事業(yè)發(fā)展的新路子，提供了有益的經(jīng)驗，下面重點介紹幾種典型的擔保運作模式。? 　　（一）模式一：各級財政建立共同基金，委托專業(yè)機構(gòu)管理? 　　上海市采取各級財政出資建立財政預算安排的共同擔�；�金，集中委托專業(yè)機構(gòu)管理的模式。上海市中小企業(yè)擔�；�金是市、區(qū)縣兩級財政共同出資7個億。其中，市財政局出資4億元，20個區(qū)縣財政共出資3億元。同時，一部分區(qū)縣還建立了小規(guī)模財政擔�；�金作為共同擔�；�金的補充，為一些微型小額貸款提供擔保。目前，上海市財政共同基金是全國最大規(guī)模的財政出資的中小企業(yè)擔保基金。? 　　上海市財政共同基金采取以下管理和運行機制：一是委托專業(yè)擔保機構(gòu)運作和管理共同基金。由于專業(yè)擔保業(yè)務在我國還處于發(fā)展的初級階段，擔保專業(yè)人才短缺。為了利用專業(yè)人員，實現(xiàn)政企分開，市財政局委托中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保有限公司上海分公司（以下簡稱“中投保上海分公司”）管理和運作共同擔保基金，政府與專業(yè)擔保公司簽訂委托管理協(xié)議。? 　　二是建立出資人之間的利益和風險分攤機制。擔保基金的決策以擔保公司為主。區(qū)縣政府負責提供被擔保企業(yè)的資信證明，具有擔保項目的推薦權(quán)和否決權(quán)；中投保上海分公司最終決定是否擔保。市財政部門基本不參與擔保項目的決策過程，主要負責制定擔�；�金管理和運作規(guī)則，與受托擔保機構(gòu)簽訂合同，通過規(guī)范共同基金的運作機制來實現(xiàn)扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策目標。擔保責任由市財政與區(qū)縣財政共擔，并突出了市財政對高新技術(shù)企業(yè)的扶持。當發(fā)生擔保代償時，對一般中小企業(yè)，市財政和區(qū)財政各承擔50%的責任；對高新技術(shù)企業(yè)，市財政擔負60%的代償責任，企業(yè)所在的區(qū)縣財政承擔40%的責任。根據(jù)市區(qū)縣各自承擔的風險比例分配擔保費收入，盈余部分提取壞賬準備金。? 　　三是市財政局與中投保上海分公司簽訂委托管理協(xié)議。《上海市小企業(yè)貸款信用擔保資金委托管理協(xié)議》中明確規(guī)定，中投保上海分公司作為擔保資金的日常管理機構(gòu)，具有以下幾方面主要職責：中投保上海分公司以政府的產(chǎn)業(yè)政策為導向，支持中小企業(yè)發(fā)展，不以盈利為目的；嚴格按照上海市財政局制定的《關(guān)于小企業(yè)貸款信用擔保管理的若干規(guī)定》和經(jīng)批準的年度工作計劃規(guī)范操作擔保業(yè)務，接受上海市財政局的稽核、監(jiān)督和檢查；負責具體實施經(jīng)上海市財政局批準的有關(guān)資金增值部分的分配和虧損彌補、核銷呆賬和壞賬、變更資金規(guī)模的方案，并接受其稽核、監(jiān)督和檢查。? 　　四是擔保審批程序規(guī)范透明，防止政府行政性干預。中投保上海分公司的中小企業(yè)擔保審批程序是：第一步，企業(yè)向銀行申請貸款；第二步，銀行審查貸款要求。銀行有意貸款者，但需要擔保的報給擔保公司；第三步，按企業(yè)所在區(qū)縣分別考核企業(yè)的信譽。由于大部分中小企業(yè)都是縣區(qū)企業(yè)，企業(yè)所在縣區(qū)財政局分管部門負責審查企業(yè)的納稅和財務情況，區(qū)縣財政局根據(jù)審查結(jié)果簽署同意推薦或不推薦意見。第四步，擔保公司進行綜合平衡，決定是否給予擔保。第五步，擔保公司與貸款銀行簽訂保證合同。隨著擔保業(yè)務的開展，擔保公司和銀行的經(jīng)驗增加，為了規(guī)范和簡化擔保程序，方便中小企業(yè)，擔保程序進行了改進。一方面，擔保項目審查方式發(fā)生變化。由原來的財政、擔保公司和銀行分別審查，轉(zhuǎn)變?yōu)槭谛艙�保和專項信用擔保。另一方面，放松了反擔保�?guī)定，由過去50萬以下的免除反擔保，提高到200萬元以下免除反擔保。但有些區(qū)縣對部分企業(yè)要求提供反擔保。? 　　五是與有關(guān)銀行建立貸款擔保協(xié)作網(wǎng)絡。上海市財政局、中投保上海分公司現(xiàn)已與10家商業(yè)銀行建立了貸款擔保合作關(guān)系，聯(lián)合開展授權(quán)貸款信用擔保和專項貸款信用擔保。在全市共設(shè)立了200個貸款擔保受理點，方便了小企業(yè)，簡化了貸款信用擔保的操作程序。? 　　上海模式主要有以下優(yōu)點：首先，集中分散的資金，擴大擔�；�金盤子。目前，各級政府出資的擔保機構(gòu)面臨的一個主要問題是分散出資導致每個基金規(guī)模較小，擔保機構(gòu)很難靠保費保持收支平衡。上海的模式解決了小規(guī)模分散出資的問題。其次，有利于實行政企分開，減少政府干預，發(fā)揮專業(yè)人員的作用，提高擔保質(zhì)量。最后，有利于引入競爭機制。實行委托管理，可以通過競爭招標的方式選擇有信譽、業(yè)績好的專業(yè)擔保機構(gòu)來管理和運作基金。? 　　（二）模式二：互助基金委托專業(yè)機構(gòu)代理擔保? 　　2001年，深圳市有兩個區(qū)建立了企業(yè)互助擔保基金，把分散的小額擔�；�金集中起來，形成約1億元的互助基金，擔保對象是互助基金的會員企業(yè)�；ブ鷵��；�金委托民營專業(yè)擔保機構(gòu)代理擔保，實現(xiàn)了互助擔�；�金與商業(yè)擔保機構(gòu)的結(jié)合。? 　　深圳的企業(yè)互助基金建立了一套有效的管理和運作機制。一是實行理事會管理制度。建立了專門負責管理互助基金的理事會，并制定了一套比較規(guī)范的管理辦法和約束機制。互助擔�；�金理事會由互助企業(yè)代表、擔保公司代表，以及經(jīng)濟、管理等方面的專家組成。? 　　二是委托商業(yè)擔保機構(gòu)代理擔保�；ブ�基金理事會委托中科智科技投資擔保有限公司（簡稱“中科智擔保公司”）代理擔保。基金理事會為決策者，擔保公司主要提供擔保專業(yè)服務。其擔保審查和決策程序是：互助基金成員推薦擔保項目；擔保機構(gòu)負責項目初審和擔保項目的文件準備；最終是否擔保由理事會來決策。? 　　三是建立代理擔保的利益和風險分擔機制。擔保公司只收取擔保費的?1/3?，其余?2/3擔保費歸互助基金。風險分擔原則是，當發(fā)生代償時，先由互助基金代償，不足部分由中科智擔保公司代償。? 　　這種模式的主要優(yōu)點是，一方面，把分散的小額互助金集中起來，實行專業(yè)機構(gòu)與互助擔�；�金結(jié)合，利用專業(yè)擔保機構(gòu)提高互助基金的信譽�，F(xiàn)在，一些企業(yè)互助擔�；�金規(guī)模小，又缺乏專業(yè)人員管理，很難獲得銀行的信任。另一方面，有利于引入競爭機制，互助金可以選擇有信譽、業(yè)績好的專業(yè)擔保機構(gòu)進行代理擔保。? 　�。ㄈ�）模式三：分層次再擔保 　　1.安徽模式? 　　目前，安徽省正在進行再擔保的試點。安徽省中小企業(yè)信用擔保中心以再擔保業(yè)務為主，除了自己直接從事少量擔保業(yè)務以外，還有選擇地與地市一級擔保機構(gòu)簽訂再擔保協(xié)議。再擔保的條件是，當?shù)厥袚�保機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)時，債務清償后仍不足以補償貸款銀行的部分由省擔保中心代償。再擔保收費為被擔保機構(gòu)在保期內(nèi)全部應收保費的5～10%，其中50%返還給被擔保機構(gòu)，另50%用于建立再擔保體系。? 　　2.上海模式? 　　上海市區(qū)（縣）兩級財政分散出資集中管理，按比例分擔風險的運作模式，實際上是特大城市范圍內(nèi)的兩級政府再擔保。市財政對區(qū)（縣）財政基金進行再擔保，再擔保比例是50～60%。這種再擔保相當于直接再擔保，只要發(fā)生代償，市財政就為區(qū)財政資金承擔一部分損失。? 　�。ㄋ模┠Ｊ剿模杭�投資和擔保于一體? 　　目前，不少投資擔保機構(gòu)集投資和擔保業(yè)務于一體，主要有三種形式。第一種是同時開展擔保和投資業(yè)務。如，深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務有限公司（簡稱“高新投”）的業(yè)務額中80%是擔保，20%是小企業(yè)投資。? 　　第二種是在進行擔保時，有股權(quán)要求。如，深圳中科智擔保公司通過股權(quán)要求來避免擔保風險。該公司在進行擔保時，通常與被擔保企業(yè)簽訂延遲還款的合同，當被擔保方不能如期償還銀行債務時，擔保公司進行代償；一旦被擔保方不能在寬限期內(nèi)償還擔保公司債務，擔保公司可以將代償?shù)膫鶛?quán)變?yōu)楣蓹?quán)。? 　　第三種是擔保公司成立專門的部門或分公司進行資本金運用，以保證擔�；�金保值增值。目前，不少擔保機構(gòu)在資本市場上進行資本金運用，也出現(xiàn)一些問題。有的擔保機構(gòu)靠資本金運作盈利，而不開展擔保業(yè)務；也有的擔保機構(gòu)資本運用造成損失。? 　�。ㄎ澹┱�府財政資金的補償機制? 　　政策性擔保的一個重要特點是依靠政府信用。但是，目前大部分地方政府只是一次性少量投入，而且規(guī)模較小，因此，即便是政府出資的擔保機構(gòu)也缺乏信譽，擔保規(guī)模不可能做大。現(xiàn)在許多地區(qū)銀行不愿意為中小企業(yè)擔保提供貸款，其中一個主要原因就是擔�；�金規(guī)模過小，沒有補償機制。目前，有些地區(qū)政府已經(jīng)或正在建立擔保資金補償機制。如，北京市的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》制定了財政擔�；�金補償機制。? 　　三、幾點啟示? 　　從上述幾種運行模式我們可以得到幾點啟示。? 　　第一，一個地區(qū)內(nèi)的財政擔�；�金應該相對集中使用。根據(jù)信用擔保符合大數(shù)定律的原理，信用擔保是通過大量擔保項目的保費收入來彌補少量風險損失。因此，中小企業(yè)擔�；�金規(guī)模不能太小，也不易過于分散，只有達到一定規(guī)模，才能抵御風險。在目前各級政府財力有限的情況下，至少市一級財政資金應該相對集中，可以采取分散出資，集中委托管理的辦法；也可以采取分層次再擔保的方式。上海市財政共同基金把各級財政的小筆資金集中起來，基金盤子大了，擔�；�金本身的信用和杠桿能力提高了。深圳市按區(qū)建立企業(yè)互助擔�；�金，把互助金盤子做大，提高了其擔保能力。? 　　第二，委托專業(yè)機構(gòu)管理有利于政企分開和提高擔保質(zhì)量。在現(xiàn)行體制下，政府委托專業(yè)機構(gòu)代理擔保主要有兩大優(yōu)勢：一是可以防止政府直接干預，按市場機制運作；二是充分、有效地利用專業(yè)人員，減少擔保失誤。采取委托管理的方式，既可以利用專業(yè)擔保機構(gòu)提高擔保質(zhì)量，又有利于協(xié)調(diào)各出資方的利益。但是，要建立出資人監(jiān)控機制，明確責權(quán)利。 　　上海和深圳的委托模式既有共同點，也有不同點。首先是委托方式不同。上海是委托專業(yè)機 構(gòu)管理和運營財政基金，擔保公司不僅提供專業(yè)服務，而且是最終擔保決策者；深圳模式是委托代理擔保，擔保公司不是決策者，主要提供專業(yè)服務，最終決策者是互助基金理事會。上海和深圳委托模式的區(qū)別與擔保公司的性質(zhì)和功能有關(guān)。中投保上海分公司是財政、銀行和擔保公司的利益聯(lián)合體，主要職能是為上海中小企業(yè)擔保，是非營利性機構(gòu)，不從事其他業(yè)務。而深圳的中科智擔保公司是業(yè)務多元化的民營商業(yè)性擔保公司，與互助基金沒有直接的股權(quán)關(guān)系，只為互助基金提供專業(yè)服務。因此，兩種委托模式采取了不同的決策機制，以及責任與利益關(guān)系。由此可見，進行委托代理時，應根據(jù)不同的制度安排，建立責權(quán)利相統(tǒng)一的利益和風險分擔機制。? 　　第三，委托管理中應注意的問題�！糎T〗政府與專業(yè)擔保機構(gòu)之間是信任委托的關(guān)系。委托管理不僅要防止政府干預擔保決策，造成擔保失誤；又要防止專業(yè)機構(gòu)為了自身利益偏離政策目標。因此，要實現(xiàn)制度化管理，在規(guī)范化管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，調(diào)動專業(yè)擔保機構(gòu)的積極性。如，歐洲共同體的中小企業(yè)信用擔保是由歐洲投資公司來運作，政府與專業(yè)擔保機構(gòu)之間的關(guān)系是信任委托關(guān)系，政府與擔保機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確擔保對象、資金用途、成本和損失分擔原則，以及資金注入方式。? 　　無論是政府財政基金，還是企業(yè)互助基金，委托管理都要建立一套監(jiān)督管理制度和激勵約束機制。一是要明確擔保對象，確保擔保對象符合政府扶植的方向。二是要明確責權(quán)利，明確出資人和專業(yè)擔保機構(gòu)之間的責權(quán)利，包括擔保的收費標準、成本和擔保損失分攤原則，擔保資金補償原則等等。三是制定合理的決策機制和嚴格的擔保程序。四是建立監(jiān)督和考核制度，定期審計和檢查，確保政策性資金的使用方向。五是建立競爭機制，擇優(yōu)選擇有資信、業(yè)績好的專業(yè)機構(gòu)代理。? 　　第四，逐步建立多種形式的再擔保機制。在我國現(xiàn)有財稅體系下，采取再擔保的模式，有利于發(fā)揮各級財政的作用。在國際上，日本的中小企業(yè)信用擔保制度是最典型的再擔保模式，中央金融公庫為地區(qū)性的中小企業(yè)信用擔保協(xié)會提供再擔保。再擔保的代償不是對每一筆貸款進行審查，而是建立中小企業(yè)擔保體系的運行規(guī)則，地區(qū)性擔保機構(gòu)遵循統(tǒng)一的擔保準則。上海和安徽的再擔保模式不同。上海模式接近于日本的模式，不同的是分散出資，集中使用，等于各縣區(qū)財政遵循統(tǒng)一擔保規(guī)則。安徽省是有選擇的進行再擔保。由于各地區(qū)的運作方式不同，擔保機構(gòu)的資信不同，因此，在確定再擔保機制時要考慮各地的實際情況。 　　第五，規(guī)范擔保基金的運用，促進擔�；�金自身的保值和增值。政策性擔保機構(gòu)主要靠內(nèi)部資金運作和政府財政資金補償機制。為了能夠及時代償，擔保金的運用要保證其流動性和安全性。目前，有關(guān)管理規(guī)定要求擔�；�金只能存入銀行和購買國債，由于利率較低，資本金運用難以實現(xiàn)保值增值。因此，與其讓擔保機構(gòu)私下到資本市場上運作資本金，還不如明確規(guī)定允許擔保機構(gòu)按照合理投資組合，提高資本金的安全性和增值性。同時，擔保機構(gòu)要采取多種風險分散機制。如，采取債轉(zhuǎn)股的辦法，使代償債權(quán)變股權(quán)。? 　　第六，拓寬各種擔保機構(gòu)的資金來源和融資渠道，擴大資本金規(guī)模。資本金補償機制可以分為內(nèi)部補償和外部補償兩種方式。內(nèi)部補償主要是通過資本金的運用來增加收入，保證擔�；�金的增值。外部補償機制則因擔保機構(gòu)而宜。對政策性擔保機構(gòu)來說，要建立財政資金補償機制，同時，還可以借鑒日本和臺灣的經(jīng)驗，吸收銀行和社會捐助資金。企業(yè)互助擔�；�金也可以吸收企業(yè)和社會捐助。因此，應對社會捐助、企業(yè)互助擔�；�金等給予稅收減免優(yōu)惠。商業(yè)擔保機構(gòu)的外部補償主要是通過私募和上市募集資本金，但是，目前這幾個渠道還不通暢。因此，應該制定相應的政策，鼓勵商業(yè)擔保公司融資。? 　　第七，實行政策性擔保與商業(yè)性擔保機構(gòu)分類管理。政策性擔保與商業(yè)性擔保的目標、對象、機構(gòu)性質(zhì)，以及信用基礎(chǔ)不同。因此，要實行分類管理。對于商業(yè)行擔保機構(gòu)的主要管理內(nèi)容是，設(shè)定進入門檻，保證資本金的規(guī)模；監(jiān)管資本金的運作，保證賠付金的安全性和流動性，通常是規(guī)定投資組合的合理比例；控制擔保放大倍數(shù)，保證清償能力；擔保機構(gòu)的信息披露制度和定期評級。不同擔保品種和不同擔保對象的擔保風險程度不同，因此，具體的規(guī)范和管理辦法也有所不同。除了上述管理內(nèi)容以外，政策性擔保機構(gòu)的管理還有其特殊性。一是擔保機構(gòu)性質(zhì)不同。政策性擔保機構(gòu)一般是非營利性機構(gòu)，因此，政策性擔保收費通常要受政府的管制。二是政策性擔保對象是特定的，中小企業(yè)擔保計劃中對擔保對象有明確的規(guī)定。三是政府作為出資人應對擔保機構(gòu)資金的運用、運作程序進行規(guī)范和監(jiān)督，并定期委托專業(yè)機構(gòu)來評價。? 　　最后，采取有效措施促進銀行為中小企業(yè)提供貸款。除了提高貸款利率的鼓勵措施和宣傳外，應進一步采取鼓勵與強制相結(jié)合的措施增加銀行對中小企業(yè)的貸款。如，提高中小企業(yè)貸款的呆帳準備金比例；規(guī)定中小企業(yè)貸款的比例，定期進行檢查評比等等。同時，應鼓勵發(fā)展適合中小企業(yè)融資的區(qū)域性中小銀行。?

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