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試論行政聽證程序在大調(diào)解機制中的運用及規(guī)則
行政聽證程序是指行政機關(guān)在做出重大的，影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質(zhì)證，然后根據(jù)雙方質(zhì)證、核實的材料做出行政決定的一種程序，其目的在于弄清事實，發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實表現(xiàn)意見機會。其本質(zhì)便是公民運用法定權(quán)利抵抗行政機關(guān)可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公證原則”(uatural.justice)，而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。這種程序要求在行政領(lǐng)域內(nèi)實行通知、聽證、當事人之申辯三項程序，而聽證程序是其核心內(nèi)容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認為來源于其依法治國理論，特別是依法治行政理論的，為這些國家的行政聽證制度提供了法理基礎(chǔ)。我國1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程序�！缎姓幜P法》第42條規(guī)定“行政機關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應(yīng)告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證”。1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的《立法法》又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般法學(xué)理論界認為，行政聽證是行政行為司法化的標志，具有‘準司法性’。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型。縱觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序一般涉及以下內(nèi)容：⑴聽證主持人；⑵當事人制度；⑶聽證范圍；⑷證據(jù)制度；⑸案卷制度；⑹代理人制度，及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個領(lǐng)域。本文要討論的是大調(diào)解中引入行政聽證程序來處理各類重大群體性矛盾，特指事后聽證程序的運用及規(guī)則。 一、引入行政聽證程序規(guī)則用于群體性矛盾處置的意義。 人們經(jīng)常將權(quán)利分為兩種，即公權(quán)和私權(quán)。行政權(quán)顯然是屬于公權(quán)的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權(quán)利存在 而不同于私權(quán)的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神�！倍诜审w系中，維系這種公平精神，平衡公權(quán)利和私權(quán)利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，一類是程序法。實體法用以規(guī)范當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，程序法則使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障的等于零。首先從理論角度來看，引入行政程序化解社會矛盾，使行政相對人的權(quán)益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現(xiàn)。將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內(nèi)，以防止行政專權(quán)和武斷，最大限度的限制了行政主體公權(quán)力的濫用，在公權(quán)利與私權(quán)利之間找到了一個最佳平衡點。其次，從經(jīng)濟學(xué)角度看，生產(chǎn)者的目標就是試圖節(jié)省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領(lǐng)域仍然存在著成本問題，即行政效率，表面上看，行政聽證程序的設(shè)置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關(guān)的負擔(dān)，然而事實并非如此，“程序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏的”，一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽證程序在重大案件調(diào)查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關(guān)對其決定的依據(jù)進行舉證、當事人質(zhì)證。通過雙方舉證責(zé)任的合理分擔(dān)和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據(jù)，查清事實。當相對人認識到自己確實違反了相關(guān)行政法律規(guī)定時，便可能放棄行政復(fù)議或訴訟，這并非意味著對相對人權(quán)利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權(quán)利的同時，大大提高了行政效率。同時，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權(quán)益進行事前救濟，將相對人權(quán)益的保障提高到一個新水平，也盡可能地避免了 因違法行政導(dǎo)致國家賠償造成的不必要的成本增加，也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，有效地推動行政管理目標的實現(xiàn)，有助于行政預(yù)期的增值。再次，從行政法律體系的角度看，行政聽證程序是行政程序制度中必不可少的一環(huán)，行政聽證程序的缺漏必將導(dǎo)致整個行政法律體系的重大破壞，也為群體性矛盾的發(fā)生埋下隱患。第四，從依法治國的角度看，依法行政是核心，如果抽去依法行政的內(nèi)容，依法治國就會變得空洞和殘缺。聽證是程序民主化的產(chǎn)物，在沒有設(shè)立行政聽證程序之前，大部分行政處罰決定都是在行政機關(guān)調(diào)查之后直接做出的，加之行政復(fù)議、行政訴訟原有的局限性，很容易導(dǎo)致行政機關(guān)工作人員的暗箱操作，腐敗得以滋生。通過行政聽證程序，行政過程的公開性，透明度得以增加。在有效地保障相對人權(quán)益的同時，政府的聲譽也得到提高，為削除腐敗各類社會矛盾的形成打下了基礎(chǔ)。在行政主體與相對人之間架構(gòu)起一個雙方能溝通合作、引導(dǎo)與接受的空間，更重要的是在依法治國的進程中，公民和行政執(zhí)法人員的法律意識得到了加強。第五，從與國際接軌角度看，WTO規(guī)則主要就是行政法規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明度原則(transparent.principle)，這就要求我國行政聽取程序的范圍應(yīng)進一步擴大，規(guī)范程序進一步加強，以適應(yīng)國際化的需要。 二、群體性矛盾的屬性及其引入行政聽證程序運用的缺陷和成因。 近年來，隨著依法治國進程和社會經(jīng)濟發(fā)展的加快，政府行政職能的改革深入，行政法律體系的完善，在日常生活中，由于公民的利益維護意識越來越強，各種以行政執(zhí)法的不 到位或不規(guī)范引發(fā)的各類群體性矛盾的日益增多，如征地拆遷、補償、工資福利待遇的提高等，絕大多數(shù)群體性案件都涉及到當事人的維權(quán)問題，這類矛盾都屬于行政法律調(diào)整范圍內(nèi)的案件，在政府組織調(diào)查承辦時，引入聽證程序進行處理已被提到大調(diào)解的經(jīng)常使用的手段之一。當前就大調(diào)解引入聽證程序在處理矛盾糾紛尚有以下不足。第一是聽證參加人范圍受到限制。目前，我國行政程序的當事人僅限于行政機關(guān)和當事人(相對人)，而在西方國家一切與該處理決定有厲害關(guān)系的人均可參加，并采取公開方式舉行聽證，允許記者采訪。第二，聽證筆錄制度不夠嚴謹�！缎姓幜P法》第2條僅規(guī)定“聽證應(yīng)當制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字或蓋章�！敝劣诠P錄中應(yīng)當涉及的哪些事項未予規(guī)定，這樣的自由度無疑會使聽證程序形同虛設(shè)。而西方國家對此做了明確的說明。以《美國聯(lián)邦行政程序法》為例，其556條規(guī)定聽證筆錄就包含下列事項：⑴任何口頭的、書面的或其他形式證據(jù)的記錄；⑵行政機關(guān)擬定的事實的裁定、法律法規(guī)的裁決；⑶聽證程序提出的全部文書、申請書。這樣明確的規(guī)定無疑為此后的行政決定奠定了基礎(chǔ)。第三，沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)，即案卷的排他性。美國聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定：“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據(jù)�！边@是準司法性的體現(xiàn)。第四，沒有真正做到職能分離。就是指聽證和裁決為不相容的活動，以保證裁決公平。職能分離來源于古老的自然公正原則，該原則主張“每個人不能作為自己案件的法官”，它既適用于司法職務(wù)，也適用于行政職務(wù)，《英國行政法》一書對此作了較全面的介紹“公民在其權(quán)利和合理的利益受到行政決定不利影響時，不僅有權(quán)為自己辯護，而且有權(quán)要求他的意見必須有一個沒有偏見的行政官員決定。一個行政決定不能由和該決定有利益牽連的人作出，這是自然公正原則對行政程序的要求。”任何人不能就同一事件同時作為追訴人和裁判官。目前實施的大調(diào)解組織機構(gòu)就存在著這種嫌疑。第五，舉行聽證會的事先 告知程序的履行有疏漏。具體表現(xiàn)為⑴告知參會者對象涉及面小，一般僅通知當事人和 代理人，其他利害相關(guān)人通知較少；⑵告知時間的 適時沒有明確規(guī)定。我國行政處罰法規(guī)定為7日，至于其他行政行為聽證的告知時間目前尚無規(guī)定；⑶告知的內(nèi)容僅當事人要求舉行聽證的事項，沒有提出的一般不告知。而且目前的聽證是調(diào)查人員提出，當事人是被動接受。 當前大調(diào)解機制引入聽證程序進行調(diào)解和行政裁定，之所以存在這些缺陷，究其原因，主要有以下幾方面：第一，大調(diào)解機構(gòu)的構(gòu)建，其機構(gòu)的屬性是行政調(diào)解機構(gòu)、仲裁機構(gòu)還是民間調(diào)解機構(gòu)尚需探討，在一定層面比較類似于行政機關(guān)的法制機構(gòu)，但缺少相對獨立和公正超然的法律地位，很難取得當事人的信任，目前尚處在臨時機構(gòu)的地位。第二，重實體 法輕程序法。憲法修正后，公權(quán)和私權(quán)的確立，公權(quán)使用的正當性在依法治國的進程中面臨著考驗，依法行政也越來越受到社會各界的關(guān)注，目前在法制建設(shè)時，過多地強調(diào)令行禁止，側(cè)重于法的實體性方面，而對于在現(xiàn)代法制中應(yīng)占據(jù)重要地位的法律程序卻缺應(yīng)有的關(guān)注與理解。從這個層面上看，群體性矛盾的增多也就不難理解了。第三、引入聽證程序來處理群體性矛盾，還有一個運用漸進的過程。一方面，聽證程序的運用是一個行政調(diào)解、裁決的手段，在法理上行得通，但在實踐運用中還不成熟，還需要繼續(xù)探索。另一方面還存在著運用主體的合法性問題，目前尚停留在名不正言不順的尷尬境地。第四、行政程序制度在我國目前尚不健全。行政程序制度可分為行政立法程序、行政機關(guān)做出具體行政行為的程序和對行政行為的司法審查程序。前一個程序主要由《立法法》規(guī)定，后一個程序由《行政訴訟法》加以調(diào)整，而對中間的具體行政行為程序的規(guī)定我國不健全，行政的透明度不高。第五、聽證筆錄的作用仍未被充分重視。行政機關(guān)作為程序的發(fā)動者和終結(jié)裁判者，在使用聽證筆錄方面仍享有較大的自由裁量權(quán)，而且未經(jīng)聽證的證據(jù)和事實仍然對行政決定起著相當重要的作用，包括行政首長的裁決。 三、運用行政聽證程序來處理群體矛盾應(yīng)把握的原則和規(guī)則。 聽證程序不同于通常意義上的“聽取意見”、“兼聽則明”等工作方式，在于它是由眾多特別的法律原則支持的一種程序。這些原則和制度既是聽證 程序的必然要求，也是決定聽證區(qū)別于其它程序的根本準則。 ㈠公開原則 公開是聽證程序順利進行的前提條件，也是防止因?qū)M的方法行使權(quán)力的有力保障。我國《行政處罰法》第42條規(guī)定，“除涉及國家機關(guān)、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行”。具體做法上是在聽證開始階段就應(yīng)當向當事人公開有關(guān)材料，允許他在決定作出之前為自己辯解，避免被調(diào)查人“處于黑暗之中”。包括下列內(nèi)容：1、舉行聽證會之前發(fā)出公告，告知利害關(guān)系人聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；2、允許群眾、記者旁聽，允許記者采訪報道；3、在聽證過程中，當事人有權(quán)在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據(jù)，反駁對方主張和證據(jù)；4、行政機關(guān)作出決定的事實根據(jù)必須公開并經(jīng)當事人質(zhì)證，不能以不為一方當事人所知悉的證據(jù)作為決定作出的事實根據(jù)；5、根據(jù)聽證記錄作出的行政決定的內(nèi)容也必須公開。聽證程序公開不僅可以保證行政決定更加公正、全面、客觀，而且有利于加強對行政機關(guān)的社會和輿論監(jiān)督，提高公民的守法意識。公開原則在正式聽證除有明文規(guī)定外必須公開，對非正式聽證程序，行政機關(guān)有較大的自由裁量權(quán)，不一定采取公開方式。 ㈡職能分離原則 聽證程序在運用這一原則時，考慮到行政機關(guān)不同于司法機構(gòu)(它不是專門的裁決機構(gòu))和處理問題較復(fù)雜的專業(yè)知識和技術(shù)，為了提高效率，避免增加財政開支，在法不可能要求行政機關(guān)內(nèi)的追訴調(diào)查職能聽證裁決職能完全分開，由獨立的機構(gòu)行使。能夠做到的只是內(nèi)部職能分離，即在同一行政機關(guān)內(nèi)部，執(zhí)行調(diào)查追訴職能的人，不得主持聽證和參加裁決。這是因為事先進行調(diào)查追訴的人參與裁決，必然著重以他所調(diào)查的證據(jù)作為裁決的基礎(chǔ)，而忽視當事人所提出證據(jù)、反駁意見，甚至調(diào)查追訴人秘密調(diào)查沒有經(jīng)過當事人對質(zhì)的證據(jù)，也可能作為裁決的基礎(chǔ)，這對當事人來說是很不公平的。事先調(diào)查和追訴的人，對案件處理很難處于一種超然的客觀心理狀態(tài)，而這種心理狀態(tài)是公正的聽證和裁決所必須具備的條件。如果調(diào)查和追訴人員與主持聽證的人員和裁決人員合一，即使主持聽證和裁決的人沒有偏見存在，也難以使當事人相信自己得到了公平裁決。但對申請原始許可證，涉及價格的正當性與選用，涉及公用事業(yè)、公共運輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營活動等特殊領(lǐng)域，應(yīng)當允許相對融合。 ㈢事先告知原則 事先告知原則是聽證制度的核心內(nèi)容之一。主要是為了解決以下幾個問題：一是告知的對象。行政機關(guān)舉行聽證前，應(yīng)當將聽證事項及時間地點告知相對人(當事人)。由于聽證的目的是聽取利害相關(guān)人的意見，不僅限于受處罰人或當事人的意見，所以，聽證告知的對象應(yīng)當比當事人更大，包括相對人和其他利害人。二是告知時間。聽證前告知的目的是便于利害相關(guān)人出席聽證會或準備陳述意見和辯論，所以在告知聽證權(quán)利和聽證時間內(nèi)，應(yīng)當給利害相關(guān)人預(yù)先留出一 定的準備時間，時間的長短視當事人及關(guān)系人的住所遠近及案情復(fù)雜性而定。三是告知內(nèi)容。這在實施辦法中對此進一步細化，如行政處罰法增加“當事人的姓名，名稱，違法行為，行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定”等，應(yīng)視處理的問題而定。四是告知的方式。一般采用書面、郵寄、公告等送達方式，此處還包括委托送達、口頭告知(但要記入筆錄)等。 ㈣案卷排他性原則 案卷排他性原則是指行政機關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據(jù)。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于己證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機關(guān)也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。目前在使用上爭議有兩個流派，即一種觀點是聽證筆錄應(yīng)當作為行政決定的主要依據(jù)，另一種觀點認為聽證筆錄只能作為行政決定的依據(jù)之一，因為聽證之后補充的證據(jù)不能認為是無效的，仍應(yīng)作為依據(jù)。筆者傾向于第一種觀點。 除以上四種原則外，還有回避原則、禁止單方面接觸原則、案卷閱覽原則、委托代理原則等，由于這些原則人們比較熟悉，在此也就不作詳細論述。 在目前大調(diào)解引入行政聽證程序來處理問題急需規(guī)范的方面有：一是以政府授權(quán)委托的方式，指定社會矛盾調(diào)處中心為轄區(qū)內(nèi)管轄聽證事務(wù)的組織機構(gòu)、先正其名，為大調(diào)解運用行政聽證機制創(chuàng)造條件。二是行政決定的作出或調(diào)解協(xié)議已達成，包括集體談判達成的協(xié)議，備忘錄都應(yīng)有該機構(gòu)作出。三是大調(diào)解機構(gòu)在編制上是所在的機關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機關(guān)控制，以縣或市為單位集中使用，保障其相對的獨立性。四是強化行政程序法的建設(shè)，為行政活動效率的提高創(chuàng)造條件。
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