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試論普法工作中的問題與對策
“依法治國,建設(shè)社會主義法制國家”，不但被寫進(jìn)黨的十五大報(bào)告，成為黨的治國方略；而且在九屆全國人大二次會議修憲期間，被寫進(jìn)《憲法》，成為具有最高效力的法律規(guī)定，成為全國各族人民治理國家的共同意志和愿望，這對全面推進(jìn)我國的依法治理工作，加強(qiáng)民主法制建設(shè)，無疑有著劃時(shí)代的意義。作為依法治國的基礎(chǔ)工程---普法（法制宣傳教育）工作，擔(dān)負(fù)著提高全民族法律意識、法制觀念的艱巨任務(wù)，它是一項(xiàng)長期的工作，絕非三、五個(gè)五年普法工程解決得了的，只有長期全面、深入、扎實(shí)、有效的工作才能保證使命的完成。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)一些問題和障礙,認(rèn)為有必要對這些問題和障礙進(jìn)行研究和分析，以利于工作健康發(fā)展。 筆者所說的“普法（法制宣傳教育）工作中的問題和障礙”是指影響普法（法制宣傳教育）工作正常開展及深入進(jìn)行的主客觀各種因素的總和。由于這些問題和障礙因素的存在，使得普法（法制宣傳教育）工作的要求在社會生產(chǎn)、生活中得不到廣泛、完整地貫徹和落實(shí)，使得構(gòu)筑依法治國基礎(chǔ)工程的推進(jìn)工作舉步維艱、困難重重，以致造成普法（法制宣傳教育）工作“疲軟”局面。這些問題和障礙是： 一、主觀認(rèn)識上的問題和障礙 由政府組織開展法制宣傳教育（普法）活動，把法律交給人民，是一項(xiàng)宏大的社會工程。這一工程在我國歷史上是空前的，在當(dāng)今世界上也是沒有先例的。從1985年11月黨中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》開始，直到今天，我國已經(jīng)歷了三個(gè)五年普法，現(xiàn)正在進(jìn)行的第四個(gè)五年普法并已近中期。 由于十多年以來，利用多種形式開展的以領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員、青少年等為重點(diǎn)對象、以憲法和市場經(jīng)濟(jì)專業(yè)法律法規(guī)為主要內(nèi)容的普法（法制宣傳教育）工作，基本上形成了多渠道、全方位、立體型的工作態(tài)勢，廣大公民具備了初步的法律意識和法制觀念；更由于執(zhí)法環(huán)境的惡化和司法腐敗的增多，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象屢見不鮮，使得普法（法制宣傳教育）工作者及廣大公民對普法（法制宣傳教育）工作產(chǎn)生了許多模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識： （一）普法（法制宣傳教育）任務(wù)完成論。經(jīng)過十多年的普法（法制宣傳教育），全國上下已學(xué)習(xí)了不少于300部的法律法規(guī)，國家大法、基本法等共同的法律法規(guī)廣大公民已經(jīng)學(xué)過，并已參加、通過了各級各類的各種考試，取得了合格證書；廣大公民已經(jīng)具備了基本的法律知識、法律意識和法制觀念，認(rèn)識到法律的保護(hù)和懲罰作用，“有事上法院”已形成風(fēng)氣；“人治”思想的烙印已基本上被消除；大規(guī)模、全民性的普法（法制宣傳教育）任務(wù)已經(jīng)完成。 （二）普法（法制宣傳教育）對象相對論。國家要安定，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，主要的是老百姓要聽話、肯干活、不鬧事。要通過普法（法制宣傳教育），讓老百姓懂得法律的約束和懲罰作用，知道自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)以及法律的威嚴(yán)和厲害，從而做到遵紀(jì)守法，安定團(tuán)結(jié)，努力生產(chǎn)，不生是非。老百姓是普法（法制宣傳教育）的重點(diǎn)對象。與之相反的觀點(diǎn)是：領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法、司法人員掌握著國家的大政方針、決策權(quán)和對廣大百姓的生殺予奪權(quán)，他們是否具備法律知識、法制觀念、是否依法辦事決定著社會和廣大百姓的前途與命運(yùn)，而且現(xiàn)在不依法辦事、踐踏法律的也正是他們。他們這些人才是普法的重點(diǎn)和主要對象。 （三）普法（法制宣傳教育）多則無益論。法律是一把雙刃劍，既規(guī)定義務(wù)又保障權(quán)利，既懲惡又揚(yáng)善，從某種意義上說，它是最基本的道德、行為及權(quán)利、義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。老百姓懂得多了不見得是件好事。因?yàn)�，客觀上我們的工作還有很多不夠完善的地方。一旦他（指老百姓）拿著法律的規(guī)定向政府及有關(guān)部門主張權(quán)利，你是給？還是不給？是滿足？還是不滿足？這些都是問題。普法（法制宣傳教育）本身不錯(cuò)，但要圍繞中心工作，有利于促進(jìn)中心工作，為經(jīng)濟(jì)工作這一中心服務(wù)，不要起相反作用。因此，普法（法制宣傳教育）要點(diǎn)到為止，注重實(shí)效，多則無益。 （四）普法（法制宣傳教育）當(dāng)前無用論。學(xué)法、懂法很重要，但學(xué)法、懂法的最終目的是運(yùn)用。老百姓當(dāng)然想依法辦事，可是有的政府執(zhí)法部門、司法部門卻不能依法辦事、一碗水端平；憑借手中的權(quán)力不依法、不執(zhí)法，以權(quán)壓法，徇私枉法；褻瀆法律，魚肉百姓；法律在社會生產(chǎn)、生活中根本得不到完整的貫徹和實(shí)施。學(xué)歸學(xué)，用歸用，學(xué)用兩張皮。因此在目前，普法（法制宣傳教育）根本沒用。 二、客觀實(shí)踐上的問題和障礙 由于主觀認(rèn)識上存在的種種模糊觀念甚至錯(cuò)誤看法，導(dǎo)致了普法（法制宣傳教育）實(shí)踐中輕重失衡現(xiàn)象的普遍存在： （一）重義務(wù)灌輸，輕權(quán)利宣傳。在普法（法制宣傳教育）的內(nèi)容設(shè)定上，注重和強(qiáng)調(diào)義務(wù)性、禁止性、制裁性法律規(guī)范的灌輸和教育，輕視和忽略權(quán)利性、許可性、保護(hù)性法律規(guī)范的宣傳和告知。偏重于法律責(zé)任的教育，缺少了法制思想的引導(dǎo)。 （二）重計(jì)劃安排，輕落實(shí)檢查。在普法（法制宣傳教育）的任務(wù)布置上，各級、各地、各部門都不同程度地存在著重紙上談兵和計(jì)劃安排、輕檢查落實(shí)和督促指導(dǎo)的問題；年初的計(jì)劃安排往往搖身一變就成了年終的工作總結(jié)；長期習(xí)慣于做紙上文章，實(shí)際工作中的問題得不到及時(shí)解決。長此以往，使得基礎(chǔ)工作薄弱、基本情況不明、統(tǒng)計(jì)無所適從。 （三）重工作應(yīng)付，輕長遠(yuǎn)打算。 普法（法制宣傳教育）的終極目的是提高全民的法律意識和法制觀念，形成全社會依法行政、依法辦事的局面，為建設(shè)法制化國家奠定深厚的思想基礎(chǔ)。雖然國家自1986年起連續(xù)開展了四個(gè)五年普法（法制宣傳教育）活動，每次都有五年總體規(guī)劃和每年年度計(jì)劃，但從總體上看，它仍然是出于一種階段性、戰(zhàn)役性、戰(zhàn)術(shù)性的考慮，而非出于一種長期性、全局性、戰(zhàn)略性的考慮。因此，表現(xiàn)在實(shí)踐中就是：國家缺乏規(guī)范普法（法制宣傳教育）工作的制度和立法，對不實(shí)施和不完全實(shí)施普法（法制宣傳教育）工作要求的地方、部門缺乏強(qiáng)有力的制約措施和處罰手段。工作疲于應(yīng)付，只求一時(shí)過關(guān)。 （四）重學(xué)習(xí)形式，輕實(shí)際運(yùn)用。在普法（法制宣傳教育）中，領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員和青少年一直是重點(diǎn)對象。雖然每年都有針對這幾類人員比較周密的計(jì)劃安排，規(guī)定了諸如：“每月一個(gè)學(xué)法日”、“法制教育進(jìn)課堂”、“建立學(xué)法檔案”等形式和制度。但實(shí)際上，這幾類人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的普法（法制宣傳教育）由于種種因素沒有得到完全落實(shí)，除了按規(guī)定購買教材、參加法律知識講座和考試以外，體現(xiàn)用法實(shí)質(zhì)的如：“把是否具備法律知識和法律意識作為干部任用的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)” 等規(guī)定基本上成為“馬其諾防線”，僅僅“落實(shí)”在口頭上；“學(xué)法檔案”也沒有真正建立起來，更談何起到什么作用？！ 除此之外，實(shí)際工作中還存在著經(jīng)費(fèi)投入缺口大、宣傳教育力度弱、形式手段欠缺等等問題和障礙。 三、建議與對策 （一）切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高思想認(rèn)識�！耙婪ㄖ螄ㄔO(shè)社會主義法治國家”已成為治國的最高方略寫進(jìn)《憲法》。為此，廣大公民特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該徹底轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。認(rèn)識到：普法（法制宣傳教育）是依法治國的基礎(chǔ)工程；是建設(shè)民主法治國家的需要；是廣大公民當(dāng)家作主的需要；是建設(shè)社會主義民主政治之必須；是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力措施；是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。要從思想上認(rèn)識到普法（法制宣傳教育）的重要性和長期性，做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。 （二）科學(xué)設(shè)定內(nèi)容，正確予以引導(dǎo)。要摒棄對廣大公民偏重法律義務(wù)教育的做法，全面、科學(xué)地設(shè)定、傳授普法（法制宣傳教育）內(nèi)容。既講義務(wù)，又說權(quán)利；既要注重國家大法、基本法的宣傳教育，又要顧及地方性法律法規(guī)的學(xué)習(xí)；既注重實(shí)用性條款的灌輸，又進(jìn)行法學(xué)基礎(chǔ)理論的分析、運(yùn)用；既集中授課，又展開討論；通過正確引導(dǎo)，使得廣大公民對有關(guān)法律規(guī)范的制定既知其然，又知其所以然；真正具備正確的法律意識和法制觀念。在普法內(nèi)容上，尤其要注重和加強(qiáng)有關(guān)廣大公民切身利益的法律、法規(guī)、政策的宣傳教育，例如在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、下崗人員增多情況下，國家有關(guān)勞動就業(yè)、社會保險(xiǎn)和保障等方面的法律規(guī)定及內(nèi)容。 （三）注重全面滲透，講求實(shí)際效果。要結(jié)合廣大公民生產(chǎn)、生活的實(shí)際，想方設(shè)法調(diào)動一切力量、采取多種手段、開辟多種陣地。除采用一些傳統(tǒng)的、為廣大公民喜聞樂見的宣傳教育方式以外，還要深入挖掘和充分利用現(xiàn)代化高科技手段，占領(lǐng)高科技宣傳陣地---各類網(wǎng)站，讓普法（法制宣傳教育）滲透到生產(chǎn)、生活、決策的每個(gè)角落、每個(gè)環(huán)節(jié)以及每個(gè)組織和每個(gè)個(gè)人；使得一切生產(chǎn)、生活、決策過程都成為具體的法律法規(guī)運(yùn)用、執(zhí)行和實(shí)施、實(shí)現(xiàn)的過程。 （四）加大工作力度，保障各種投入。由于我國有長達(dá)數(shù)千年的封建歷史，傳統(tǒng)上是個(gè)“人治”國家，改革開放前又實(shí)行了多年高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，凡事按領(lǐng)導(dǎo)人意見辦的習(xí)慣和作風(fēng)根深蒂固。因此，增強(qiáng)人們的法制觀念不可能一蹴而就，必須有一個(gè)長期的過程。而且從目前全國各地所進(jìn)行的依法治理來看，很大程度上帶有明顯的“人治”痕跡，可以說是“人治”前提下的“法治”。有鑒于此，必須加大普法（法制宣傳教育）工作力度。要保證一定力度，取得一定成效，必須保證有一定人力、物力、財(cái)力的投入，克服普法（法制宣傳教育）實(shí)際工作中存在的經(jīng)費(fèi)投入缺口大、專職人員編制不足、宣傳教育力度弱、形式手段欠缺等等困難。否則缺乏人、財(cái)、物保障基礎(chǔ)的工作最終將陷于絕望和癱瘓。 （五）抓好建章立制，形成良性循環(huán)。普法（法制宣傳教育）工作包括理論教育、隊(duì)伍建設(shè)和陣地建設(shè)、制度建設(shè)等幾大部分。僅僅滿足于宣傳教育本身，不作長期性的打算和要求，沒有具體的制度規(guī)范，普法（法制宣傳教育）一是難以長期堅(jiān)持，二是成果不易鞏固、深入，達(dá)不到建設(shè)民主、法治國家的要求。因此，必須建章立制，把普法（法制宣傳教育）工作納入法治軌道，在經(jīng)費(fèi)投入、措施保障、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)期限、考核任用、消極處罰等方面作出明確、具體的規(guī)定；使得普法（法制宣傳教育）工作有思路、有目標(biāo)，有規(guī)劃、有要求，有考核、有獎(jiǎng)懲，真正落到實(shí)處并長期堅(jiān)持下去，形成良性循環(huán)。 由普法（法制宣傳教育）到依法治理，這是歷史的必然；由依法治理到依法治國，這是一個(gè)思維理念的飛躍。隨著“三五”普法應(yīng)運(yùn)而生的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，無疑在中國法制建設(shè)史上樹立起一座光輝的里程碑，它將激勵(lì)億萬志士朝著這個(gè)目標(biāo)努力奮進(jìn)。作為曾經(jīng)參與依法治國基礎(chǔ)工程---普法（法制宣傳教育）建設(shè)的一分子，我將竭盡所能，奮力前行。
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