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城市拆遷安置中弱勢群體安置難點初探
城市拆遷安置工作歷來是城市建設中的難題，不僅是經(jīng)濟欠發(fā)達國家難以解決，就是經(jīng)濟發(fā)達國家也沒有解決的良方。由拆遷安置而引發(fā)的社會矛盾層出不窮，處理這些矛盾占據(jù)了政府部門大量的精力，特別是城市貧困家庭因拆遷安置而造成的家庭矛盾以及由家庭矛盾激化成為的社會矛盾，成為社會不安定因素的隱患。下關區(qū)經(jīng)濟和城市建設與中心城區(qū)相比較為落后，老城區(qū)多、棚戶區(qū)多、城市改造任務面廣量大。作為老城區(qū)，下關地處南京市的西北部，大部份屬沿江地帶，土地級別低，拆遷補償少，加上下關居民收入低，貧困人口所占比例大，且多居住在老城區(qū)、棚戶區(qū)，所住房屋多數(shù)為私有房屋以及為數(shù)眾多的違法建筑，房小人多是普遍的現(xiàn)象。近幾年來，區(qū)委區(qū)政府為加快城市建設，克服重重困難，在拆遷安置上投入了大量的人力物力，完成了建寧路西延，惠民大道一期、二期、三期工程，獅子山風觀帶等工程建設和城北污水處理廠工程的拆遷安置。特別是近期完成的小桃園風觀帶的拆遷安置中，拆遷部門與被拆遷人的矛盾尤為突出，表現(xiàn)在以下四個方面： 第一、 省市拆遷政策不配套，弱勢群體利益得不到保證 小桃園地塊位于下關區(qū)的中心地帶，屬棚戶區(qū)，絕大多數(shù)居民是文革后期下放回寧人員，居住環(huán)境差，很多住戶沒有兩證，違法建筑眾多，居民收入低。有的居民僅靠出租違法建筑的收入養(yǎng)家糊口。拆遷開始后，居民們對拆遷部門依據(jù)《南京市城市房屋拆遷管理辦法》（市政府第203號令）不理解，強烈要求拆遷部門按照江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過的《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》執(zhí)行，該條例與市政府203號令相比，在被拆遷房屋區(qū)位基準價、被拆遷房屋的用途、房屋建筑面積等認定上都有新的規(guī)定，而《南京市城市房屋拆遷管理辦法》沒能及時修改，在事關被拆遷人利益的區(qū)位基準價、房屋建筑面積的認定上，省里的拆遷條例明顯優(yōu)于市里的管理辦法，如省條例規(guī)定“房屋建筑面積小于土地使用面積的，區(qū)位補償面積應當按照土地使用面積計算”，土地使用面積大于建筑面積的部份每平方米補償1650元。而市里的管理辦法規(guī)定“被拆遷房屋的建筑面積以所有權(quán)證或其他合法房產(chǎn)憑證的記載為準”，對土地面積大于建筑面積的沒有任何補償，這對于老城區(qū)有院落的住戶，尤其是貧困家庭來說，是難以接受的，無疑這將讓他們損失相當可觀的補償款。為此，被拆遷人多次聚眾到市政府上訪，要求按照省條例執(zhí)行，給拆遷工作帶來很大影響。 第二、 拆遷補償標準低，被拆遷人購房非常困難 下關區(qū)雖說是老城區(qū)，但地處城西北，土地級別低。小桃園地塊有山有水，風景優(yōu)美，與鼓樓區(qū)僅一墻之隔，但只屬于五級地，被拆遷戶所得到的每平方米補償款與周邊商品房價格相差1500元至2000元，與二手房的價格也相差500元左右，被拆遷人購房困難。省條例規(guī)定“縣級以上人民政府每年應當公布區(qū)位基準價，并根據(jù)市場情況進行調(diào)整”。市里的管理辦法是2001年12月頒布實施，依據(jù)的區(qū)位基準價是2001年的。近兩年來全市房價漲幅非常大，僅小桃園附近商品房價格就由3000多元/平方米上漲到4300多元/平方米；二手房價格也上漲到3000多元/平方米。而按照203號令補償，小桃園地塊拆遷戶每平方米平均得到的補償款僅2000多元，以此補償款不用說購買商品房，就連二手房也買不起。更何況從前靠出租房屋收入維持生活的貧困戶，不僅失去了生活的部份來源，還要掏出大筆錢去購買住房，的確很困難，經(jīng)濟壓力可想而知。特別是產(chǎn)權(quán)共有的拆遷戶，所得補償款經(jīng)析產(chǎn)后，每戶所得僅二、三萬元。最典型是一戶名叫葛桂蘭的拆遷戶，一個產(chǎn)權(quán)證，九人共有，析產(chǎn)后每人只得二萬余元，就連使用權(quán)的單室間也買不起。 第三、 經(jīng)濟適用房門檻過高，很多貧困戶可望而不可及 作為對貧困家庭拆遷安置補償?shù)木葷緩�，南京市的�?jīng)濟適用房購房門檻過高，把為數(shù)眾多的貧困家庭拒之門外，使他們難園購房夢。南京市規(guī)定的被拆遷住房困難戶購（租）經(jīng)濟適用房申請條件為，獲得貨幣補償金額10萬元以下、人均收入在全市上年度平均收入標準以下、同一戶籍家庭成員無他處住房等。這樣一來，補償款在11萬以上的貧困戶，就不能購（租）經(jīng)濟適用房。同時，經(jīng)濟適用房地處偏僻，套型也不合理，難以符合“分得開，住得下”的基本要求。有一個貧困拆遷戶，夫妻雙方均是離異后重新組成家庭的，并各帶一兒和一女，都到了分房而睡的年齡，拆遷后購得的經(jīng)濟適用房63平方米，兩室一廳，一家人難以分開居住，生活多有不便。 第四、 違法建筑已成為貧困家庭的部份生活來源，拆遷將使一些家庭生活更加貧困 下關區(qū)的老城區(qū)和棚戶區(qū)，是貧困人群相對比較集中的地方，也是違法建筑的重災區(qū)。有一些居民確實因為家中人口多、住房緊張而搭建了違法建筑，以解居住困難的燃眉之急。但其中不乏有借違法建筑出租，以補貼家庭生活開支的住戶。相當一部份下崗、失業(yè)人員家庭，將違法建筑出租的收入作為家庭生活的重要來源。拆遷后給這些家庭必然造成生活來源的減少。加之因是違法建筑，拆遷安置中只能給予少量補償，數(shù)額有限，不僅生活失去了保障，拆遷后所得補償款也買不起住房，他們對拆遷的抵觸情緒最為激烈，聚眾鬧事，帶頭上訪，影響很壞。小桃園有一姓趙的被拆遷人，家中兩證齊全的房屋只有30平方米，違法建筑有三大間，拆遷前每月房租收入達1500元。拆遷開始后，趙某抵觸情緒很大，挑頭鬧事，嚴重影響了拆遷工作的進行。為保證小桃園風觀帶建設的正常進行，區(qū)政府在多次說服動員無效的情況下，不得已對趙某的住房依法進行了強制拆遷。 上述在小桃園地塊拆遷安置中存在的貧困群體安置難問題，還將在即將開發(fā)的下關區(qū)寶善新區(qū)的拆遷安置中反映出來。如何解決城市建設中貧困戶的拆遷安置問題，是我們迫切需要研究并給予解決的。這個問題解決的好壞，直接關系到城市現(xiàn)代建設的進程，關系到改善城市環(huán)境與提高人民群眾生活水平的同步發(fā)展，最終體現(xiàn)區(qū)委、區(qū)政府學習實踐“三個代表”的實際行動和具體措施。 經(jīng)過小桃園地塊的拆遷安置實踐，下關區(qū)也在積極探索解決貧困家庭拆遷安置中實際困難的辦法與措施，確保城市建設順利進行的同時，也要保證城市中相當數(shù)量的貧困家庭，在拆遷安置中能“居者有其屋”，并且在居住條件、居住環(huán)境上得到應有的改善，同時還要保證拆遷居民的生活水平相應提高。 目前，下關區(qū)貧困家庭相對集中的片區(qū)還有寶善街、方家營、東炮臺、水關橋、孫家洼等片區(qū)。這些片區(qū)地處偏僻，土地級別低，居民收入普通不高。隨著城市建設的發(fā)展，這些片區(qū)的拆遷有的就在眼前，有的為期不遠，迫切需要我們未雨綢繆，盡早做好規(guī)劃，研究制定方案，打好拆遷安置工作的有準備之戰(zhàn)。 首先，要開展對全區(qū)老城區(qū)和棚戶區(qū)的待拆遷房屋的調(diào)查。結(jié)合城市房屋產(chǎn)權(quán)登記、常住人口登記以及人口普查等工作，認真做好待拆遷地區(qū)居民的房屋狀況的調(diào)查，把居民的住房面積、房屋結(jié)構(gòu)、家庭人口構(gòu)成、經(jīng)濟收入狀況、違法建筑等情況摸清楚。要將表面上家庭住房困難，但在別處還另有住房屋的住戶調(diào)查清楚，把真住房困難戶與假困難戶區(qū)分開來，區(qū)別對待；要將貧困家庭的違法建筑的面積、年限、用途等情況調(diào)查清楚，統(tǒng)一研究處理方案，減少矛盾的發(fā)生；對成套住房的“兩證”情況進行調(diào)查，一般情況下，一套住房只能有一個產(chǎn)權(quán)證，避免一套住房有多個產(chǎn)權(quán)證的事件再出現(xiàn)。因為我們在拆遷中，曾發(fā)現(xiàn)一套住房有九個產(chǎn)權(quán)證的怪事。 第二、要加大拆除老城區(qū)和棚戶區(qū)違法建筑的執(zhí)法力度。結(jié)合老城改造和環(huán)境整治，分批分期拆除一些群眾反映強烈、嚴重影響市容的違法建筑；對家庭生活并不困難，利用違法建筑出租謀利，并造成周邊環(huán)境臟、亂、差，群眾意見大的住戶，要對其違法建筑堅決拆除；對新建違法建筑要發(fā)現(xiàn)一例查處一例，不能采取罰款處罰，保留使用的做法，必須堅決拆除；規(guī)劃審批部門要嚴把私人建房、房屋改造、房屋擴建的審批關，對上述事項的申請人的家庭住房情況、家庭人口構(gòu)成、人均居住面積、別處有無住房等事項要一一查清，并聽取四鄰的意見，慎重審批。堅決杜絕批人情房、關系房，一有發(fā)現(xiàn)要嚴肅查處。 第三、采取積極措施，有效解決貧困家庭拆遷購房難問題 下關區(qū)老城區(qū)和棚戶區(qū)的住戶，很多是幾十年的住戶，延續(xù)了數(shù)代人，不愿改變現(xiàn)有的生活環(huán)境和習慣，對幾十年結(jié)下的鄰里感情、親朋友情難以割舍。一些貧困戶符合經(jīng)濟適用房購買條件的，也很不情愿遠離下關到棲霞、雨花等偏遠地區(qū)購房。而下關區(qū)目前已沒有經(jīng)濟適用房供應，更沒有廉租房屋提供，很難滿足這部份貧困拆遷居民的需要。因此，下關區(qū)將采取措施，積極向市政府申請經(jīng)濟適用房和廉租房建設項目，選擇適當?shù)攸c建造一批經(jīng)濟適用房和廉租房屋，向貧困家庭出售（出租），既保障了城市拆遷工作順利進行，又讓貧困戶“居者有其屋”。真正實踐江澤民同志的“三個代表”思想。 第四、 大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，加大濱江城區(qū)開發(fā)建設力度。 要最終解決拆遷難的問題，特別是貧困家庭的拆遷難問題，大力發(fā)展下關區(qū)的經(jīng)濟是關鍵。只有經(jīng)濟發(fā)展了，廣大居民群眾充分就業(yè)，家庭生活水平得到提高，逐步實現(xiàn)小康家庭，對拆遷安置的經(jīng)濟承受力和心理承受力也將提高，拆遷難的狀況將得到改善；經(jīng)濟建設搞上去了，區(qū)政府的財力壯大了，也可以給予拆遷貧困戶適當?shù)慕?jīng)濟補償，減輕貧困家庭的經(jīng)濟壓力。由此可見，發(fā)展經(jīng)濟、提高人民群眾的生活水平，是解決一切矛盾和問題的關鍵。區(qū)委、區(qū)政府要把“富民強區(qū)，加快發(fā)展”作為全區(qū)工作的第一要務，加大對經(jīng)濟建設的投入，加大招商引資的力度，大力發(fā)展民營和個體經(jīng)濟，不斷增強下關區(qū)的經(jīng)濟實力。與此同時，要把握市委、市政府建設濱江城市總體規(guī)劃的大好機遇，加快現(xiàn)代化濱江城區(qū)建設，積極向省、市政府爭取政策支持，適當提高下關區(qū)土地級別，減輕下關區(qū)拆遷居民的經(jīng)濟負擔。 由于歷史原因和其他原因，解決下關區(qū)貧困居民拆遷難的問題，需要一段相當長的時間，需要市、區(qū)政府的共同努力，有待于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。但是，僅僅靠等待是不行的，目前盡管有困難，城市建設還是要搞，拆遷工作還是要進行，這就需要我們加倍努力工作，充分依靠各方面的力量，在現(xiàn)行政策和形勢下，發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，耐心、細致地做好拆遷群眾的宣傳解釋工作，并把群眾反映強烈地政策性問題及時向市政府及其有關部門反映，爭取在最大程度上為拆遷貧困家庭解決實際困難，維護社會的安定團結(jié)。 2003年6月6日
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