法院審務進社區(qū)的理論與 實踐

　　審務進社區(qū)是人民法院在新形勢下以“執(zhí)法為公、司法為民”為指導思想,將審判實踐與基層社區(qū)建設有機結(jié)合，融合各種社會力量，共同解決社會糾紛的工作機制。審務進社區(qū)的出現(xiàn)有其歷史基礎和現(xiàn)實必要性。我國漫長的封建社會遵從儒家“無訟是求、教化為先”的思想，建立了依托宗族、鄉(xiāng)保等民間自治組織，將大部分糾紛消化于民間的糾紛解決機制。在新民主主義革命時期及新中國成立后，人民政權又創(chuàng)造性的建立了被西方學者譽為“東方之花”的人民調(diào)解制度，將部分民事糾紛交由廣大的基層群眾自治組織來解決。上個世紀八、九十年代，當我國剛剛確立并開始推進“依法治國、建設社會主義法治國家”的治國方略時，我們很自然地把法院和訴訟作為建立法治權威的制度性象征。然而，在這一進程中，不可避免地出現(xiàn)了“偏差”現(xiàn)象，為權利斗爭而走上法庭成為社會“時尚”，人民調(diào)解制度等民間的糾紛解決機制被淡化、冷落，過多的訴訟一定程度上擴張并加劇了社會關系的對抗性和緊張，社會的寬容和責任感在簡單的權利對抗中出現(xiàn)失落貶值。XX法院是最高人民法院指定的審判方式改革試點單位之一,曾在全國率先進行了民事審判方式改革。但隨著司法改革的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)一些優(yōu)良的司法傳統(tǒng)逐漸被丟棄,隨之而來的是訴訟量猛增，法官疲于辦案，同時大量的社會矛盾僅依靠法院也無法解決。XX法院通過深刻地反思，于2001年提出了以司法為民、親民、利民、便民、護民為中心思想的審判工作新思路，并在繼承我國民間調(diào)解優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎上，借鑒世界各國ADR（即替代性糾紛解決機制）的成功經(jīng)驗，設計了“審務進社區(qū)”的改革方案并積極付諸實施。本文從理論與實踐的角度出發(fā)，探討審務進社區(qū)的職能與價值。                         第一部分、審務進社區(qū)的理論基礎      一、審務進社區(qū)體現(xiàn)了司法為民的現(xiàn)代司法人文主義精神      司法的人文主義精神是現(xiàn)代司法的內(nèi)在、深層的精髓與內(nèi)核，是司法的價值追求和終極目標。現(xiàn)代司法人文主義的核心是“司法為民”精神，體現(xiàn)為對主體精神與自由精神地尊重。而現(xiàn)代司法人文主義的核心之所以表現(xiàn)為司法為民，是因為一、司法為民是在全社會實現(xiàn)實質(zhì)公平和個體正義的本質(zhì)要求；二、司法為民是司法公正與效率兩大主題的基本價值取向；三、司法為民是檢驗司法的法律效果和社會效果的準確尺度。四、司法為民是解決我國現(xiàn)階段人民群眾反映強烈的焦點熱點問題的有效方法。審務進社區(qū)正是司法為民思想的具體實踐，它反映了現(xiàn)代型法院對司法人文主義精神的崇尚，對實質(zhì)公平、個別正義的追求，對人民群眾實際利益的關注。它以審判與人民調(diào)解相結(jié)合的方式，以追求實質(zhì)公平、個別正義為目標，在法治的前提下用對話弱化對抗性，求得各種利益的平衡，在秩序中追求整體發(fā)展；它以送法進社區(qū)的方式，縮短法院與社區(qū)居民的距離，增強法官的親和力；它以簡便快捷、當事人參與、具有人性化和人情化的程序設計，用預約開庭、快速審判通道等方式，實現(xiàn)以人為中心，而不是以國家為中心的糾紛解決機制。      二、審務進社區(qū)是社會價值和糾紛解決機制多元化的必然要求      人類社會充滿了復雜的利益沖突，由于沖突的性質(zhì)、形式和激烈程度不同，解決沖突和糾紛的手段、方式也必然是多樣的。與法的發(fā)展一樣，糾紛解決機制的樣式最終是受社會的物質(zhì)生活條件和發(fā)展所決定的，社會主體利益的多元化必然導致糾紛解決手段的多樣化。同時，在一個社會中人與人之間的關系有遠近親疏之分，在關系較親密的社會群體中，訴諸法律和訴訟是可以被盡量避免的；而隨著關系的疏遠，法的作用相應增大；但是當關系距離增大到人們完全相互隔絕的狀態(tài)時，法律又開始減少。社會主體之間的關系決定了他們對法律和訴訟的利用頻率存在明顯的差異，同時也決定了社會必然根據(jù)主體之間關系距離設計出不同的糾紛解決機制。在世界現(xiàn)代化的進程中，我們看到了一種否定之否定的過程：世界各國家特別是發(fā)達國家在接受了規(guī)則、實行高度的法治后，人們又開始重新發(fā)現(xiàn)人與人之間關系的協(xié)調(diào)和對話的價值，對糾紛解決的自主性和機會合理性給予了更多的重視；在國家權力的行使已形成制度的慣性之后，各種非國家的組織、社區(qū)共同體或社團的作用，在糾紛解決中的作用正在日益受到重視。世界各國的ADR（即替代性糾紛解決機制）的勃興則是最好的佐證。在英、美兩國，不但在社區(qū)中、企業(yè)里設立了許多調(diào)解組織，而且法院也主動的、積極的運用自身的案件管理制度來鼓勵、促進甚至指令當事人采取訴訟以外的方式解決糾紛。有鑒于此，我們不能消極地等待其他國家走過的否定之否定的道路，而應該以多元化為制度設計的價值和目標，通過審務進社區(qū)實踐，將傳統(tǒng)的民間糾紛解決方式和社會組織有機地與現(xiàn)代司法訴訟制度融合為一個多元化的系統(tǒng)，以適應各種主體的多層次的實際需求。      三、審務進社區(qū)是法官職業(yè)化和司法現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要      一般認為，法官的基本職能是解決糾紛，事實上大部分法官的大部分時間確也都是在解決所謂“公式型”案件。解決這些在現(xiàn)行法律上有“現(xiàn)成答案”的糾紛，并不需要過多的法律知識，處理這些案件需要的是生活的知識和經(jīng)驗。法官作為知悉法律的專家，其核心作用應當在于通過解釋規(guī)則，將法律的抽象規(guī)定適用于具體的案件使之事實化、具體化、個案化，將粗線條的法律規(guī)范適用于一個個具體的生活現(xiàn)象，這才是法官的使命。因此，法官不應當僅僅停留在解決糾紛的層面上，而應當通過疑難或僵持不下的案件，解說法律真諦，宣告法律是什么，即通過訴訟來產(chǎn)生規(guī)則。在社會活動中，各種糾紛有多種解決的途徑，法官不應當成為糾紛的唯一解決人。通過審務進社區(qū)，法官應當將部分糾紛的解決權讓渡給民間組織，讓大量的民間糾紛能化解于社區(qū)，只有這樣，法官才能集中精力完成生產(chǎn)規(guī)則的職責，成為真正意義上的職業(yè)化法官。隨著世界各國司法的現(xiàn)代化，法院功能的重心也正在從糾紛的解決向參與社會利益和價值的調(diào)整，即向參與決策的方向轉(zhuǎn)化。社區(qū)組織參與糾紛的解決，既為法院分流了簡單民間糾紛，使法官有可能集中精力通過疑難案件的審理來解釋法律，彌補法律漏洞，同時法院向社區(qū)組織讓渡部分糾紛解決權，讓社區(qū)居民直接參與糾紛的解決，也體現(xiàn)了現(xiàn)代司法的民主性，增強民眾對法院的信任度。      四、審務進社區(qū)是應對當今社會訴訟“爆炸”有效措施      自上個世紀90年代以來，我國各級法院總收案數(shù)全面持續(xù)上漲，訴訟“爆炸”的直接后果是法院積案居高不下，這嚴重損害了法院的威信和國家法制的形象。同時，訴訟“爆炸”還間接導致了裁判質(zhì)量長期低迷，上訴率不斷增加，二審維持率逐年下降以及執(zhí)行危機。訴訟爆炸，不僅是中國司法現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的問題，同時也是世界性的司法問題。目前世界各國應對訴訟爆炸的諸多措施，總結(jié)起來大致分為三個方面，即法院組織機構的調(diào)整、訴訟程序的轉(zhuǎn)型和替代性糾紛解決機制的發(fā)展。然而法院組織機構的調(diào)整和訴訟程序的轉(zhuǎn)型在國家生活中涉及面都較廣，阻力也較大。而對于審務進社區(qū)的核心內(nèi)容替代性糾紛解決機制而言，我國長期就有民間調(diào)解的傳統(tǒng)，在心理層面上易于被社會接受，同時在人員及物質(zhì)方面，我國社區(qū)組織一直較健全，近十年來民調(diào)組織職能雖然有所減弱，但仍在社會糾紛解決中發(fā)揮著重要作用。因此，通過審務進社區(qū)，利用人民調(diào)解網(wǎng)絡，將大量糾紛化解在萌芽狀態(tài)，是減輕法院訴訟壓力最為有效也是目前最為現(xiàn)實的方法。同時,審務進社區(qū)利用社區(qū)組織作為糾紛處理的第一道屏障，對于法院來說還有兩個重要意義。一是增加了法院裁判的公信力。由于腐敗問題對司法的影響，當事人在訴訟中經(jīng)常對法院的公正性存在內(nèi)心懷疑，如果將審務工作直接延伸到社區(qū)，社區(qū)人員在訴訟前、訴訟中參與糾紛的解決，無疑將大大增加當事人對法院的信任感。二是為法院自身的發(fā)展騰出了空間與時間。目前中國法院的發(fā)展最需要的莫過于逐步培養(yǎng)造就出適合現(xiàn)代法制需要的高素質(zhì)的法官，這不但需要一、兩代人的努力，還需要社會為法院營造良好的環(huán)境并留出足夠的空間與時間。審務進社區(qū)，既為法院的改革提供了緩沖地帶，同時也是法院在不盲目增加人員的情況下，增強糾紛解決力量的有效途徑。                         第二部分、XX法院審務進社區(qū)的實踐      一、審務進社區(qū)系統(tǒng)性措施      新時期審務進社區(qū)工作不是以往傳統(tǒng)意義上法院與社區(qū)單獨、無系統(tǒng)性聯(lián)系工作的簡單相加。XX法院審務進社區(qū)工作是融合了社會各種力量，將司法審判與基層社區(qū)建設有機結(jié)合，具有資源共享、信息共享的系統(tǒng)工程，具體包括以下措施：      1、設立人民調(diào)解指導員。法院選派了十二名具有豐富審判經(jīng)驗的法官至各社區(qū)擔任人民調(diào)解指導員，指導人民調(diào)解工作。人民調(diào)解指導員負責對該社區(qū)的人民調(diào)解員進行調(diào)解工作的業(yè)務指導與培訓，對人民調(diào)解組織遇有疑難復雜糾紛難以處理的，實行疑難案件會診制度。培訓的形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，人民調(diào)解員以見習人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調(diào)解，擔任人民陪審員等。同時法院將涉及人民調(diào)解協(xié)議案件的審理結(jié)果及時反饋給人民調(diào)解組織。目前，十二名指導員均已完成了對各社區(qū)人民調(diào)解員第一輪的培訓，并積極參與疑難案件的會診，使多起群體糾紛解決在社區(qū)中而未形成訴訟。      2、人民調(diào)解組織、人民陪審員先行調(diào)解機制。雙方當事人在同一社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，立案庭主動宣傳人民調(diào)解工作的特點、優(yōu)勢，建議當事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解，雙方當事人接受建議的，暫緩立案。經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解后無法達成協(xié)議，或達成協(xié)議后一方無正當理由拒不履行的，由該社區(qū)人民陪審員在立案后一周內(nèi)再次調(diào)解，力促雙方達成協(xié)議或自動履行調(diào)解協(xié)議。經(jīng)人民陪審員先行調(diào)解仍未達成協(xié)議或拒不履行人民調(diào)解協(xié)議的，依法開庭審理。在石某與其四個子女贍養(yǎng)糾紛一案中，我們經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，原、被告均居住在同一社區(qū)，他們之間矛盾較大且由來已久，本案之前雙方也曾為贍養(yǎng)問題在法院訴訟過，但雙方之間實質(zhì)性的問題一直未得很好解決。為徹底化解這起家庭糾紛，主審法官邀請該社區(qū)中兩位了解情況的民調(diào)員在開庭前對雙方反復進行調(diào)解，拿出多種協(xié)商方案，解決了原、被告之間的主要問題，達成了贍養(yǎng)老人的協(xié)議。因其中一名子女請求法院以判決的形式明確各人的權利和義務，主審法官又聘請兩位民調(diào)員擔任特邀陪審員，在社區(qū)中開庭，以雙方已達成的協(xié)議為基礎，當庭作出判決。判決后，石某的四個子女自覺地履行了贍養(yǎng)老人的義務。      3、實行人民調(diào)解協(xié)議公證、執(zhí)行一體化機制。在人民調(diào)解員主持下達成的具有債權內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，法院與司法行政部門協(xié)作，通過公證機關依法賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行的效力，債務人拒不自動履行協(xié)議的，只要債權人提出申請，直接進入執(zhí)行程序。      4、設立快速審判通道。指定專門獨任審判員，以更簡捷的程序、更快的速度審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件。通過審判，強化人民調(diào)解協(xié)議的約束力，支持和推動人民調(diào)解工作的發(fā)展。      5、全面推行預約開庭和調(diào)解。對于一些外地當事人，以及在正常工作時間無法到庭參加訴訟的當事人，應根據(jù)申請，預約在節(jié)假日進行開庭、調(diào)解。對于老、弱、病、殘的當事人，各業(yè)務庭承辦人及時上門服務，辦理立案手續(xù)或就地開庭、調(diào)解。2002年2月，一位住在郊區(qū)的當事人打電話來說由于工作原因，自己只能在中午趕到法院，下午還要趕回上班，希望能在中午開庭，該案的主審法官放棄了午餐和休息，利用中午時間開庭，并當庭促成雙方達成調(diào)解協(xié)議，在方便當事人訴訟的同時，快速地審結(jié)了案件。      6、社區(qū)人民調(diào)解員協(xié)助送達法律文書機制。請人民調(diào)解員參加法律文書留置送達，在送達回證上證明有關情況，必要時還可委托人民調(diào)解員進行送達。據(jù)不完全統(tǒng)計，由于人民調(diào)解員的協(xié)助，2002年中一次性送達成功率提高40%。      7、實行社區(qū)服務令和監(jiān)管令。整合家庭、學校、社區(qū)和法院的力量，讓未成年犯在社區(qū)中參與一定的無償勞動，悔過自新，加強責任意識，用勞動彌補犯罪行為對社會帶來的危害，并預防其重新犯罪。法院與條件成熟的社區(qū)簽訂協(xié)議，在全區(qū)建立若干社區(qū)服務基地，并協(xié)助教育基地成立幫教小組。法院向被暫緩判決以及被緩、管、免的未成年犯發(fā)出社區(qū)服務令，命令其到指定的社區(qū)服務基地服務。社區(qū)服務基地與未成年犯及其家庭簽訂協(xié)議，明確雙方的權利與義務。未成年犯在基地幫教小組的監(jiān)督下進行三至六個月的社區(qū)服務勞動。幫教小組對未成年犯的社區(qū)服務情況進行考評，表現(xiàn)良好的，酌定從輕或減輕處罰。對暫緩宣判的未成年犯，由法院向未成年犯家庭或所在學校發(fā)出監(jiān)管令，家庭或?qū)W校盡了監(jiān)管了職責，未成年犯表現(xiàn)良好的，酌定從輕或減輕處罰。目前，已有五名少年根據(jù)社區(qū)服務令在社區(qū)中服務。少年周某因交友不慎而參與搶劫，了解該少年本質(zhì)較好且以往無不良行為，少年庭對其依法宣告緩刑，并為其選擇一社區(qū)履行社區(qū)服務令。經(jīng)過二個月的社區(qū)服務及幫教，周某不僅經(jīng)歷了抗擊“非典”的考驗，協(xié)助社委會為居民提供服務，還代表社區(qū)參加了運動會取得了較好成績。社區(qū)工作人員對他人熱情的服務及無私奉獻精神，對周某起著潛移默化的影響，凈化了他的心靈。在其最近一次思想?yún)R報中，他寫道：“到社區(qū)的二個月是我有生以來過得最充實，也是最有意義的二個月……�！�      8、建立執(zhí)行信息的社區(qū)網(wǎng)絡采集機制。執(zhí)行局在每個社區(qū)發(fā)展一名以上相對固定的協(xié)助執(zhí)行聯(lián)系人，形成全區(qū)協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡。執(zhí)行局編制各社區(qū)被執(zhí)行人自然情況的名錄，提供給各社區(qū)聯(lián)系人，各社區(qū)聯(lián)系人了解被執(zhí)行人狀況，收集被執(zhí)行人的信息，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索或下落，及時通知執(zhí)行局。      9、強化法制副校長職責。法院選派十四名政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強的法官，擔任區(qū)內(nèi)各中、小學法制副校長，主動走訪學校，定期上門進行法律宣傳，及時解答教師、學生及家長的咨詢，與學校密切合作，在學校中預防青少年犯罪，解決學生之間的、學生與學校之間產(chǎn)生的民事糾紛。      10、加強法制宣傳、法律咨詢工作。選擇典型的、具有教育意義的案件以及雙方當事人均在同一社區(qū)的、有重大影響的案件，深入基層社區(qū)，聘請社區(qū)內(nèi)德高望重、有影響力的居民擔任特邀人民陪審員，就地開庭調(diào)解，當庭宣判，以案說法。在社區(qū)舉辦法律夜市，提高法制宣傳、咨詢活動的實際效果；與社區(qū)組織聯(lián)合開展相關專題的法律圖片展；設立“咨詢熱線”，及時、方便地解答社區(qū)組織、社區(qū)居民的法律咨詢。主動深入到駐區(qū)單位、大中型企業(yè)，建立密切聯(lián)系，定期上門，為單位、大企業(yè)提供全面、有效的法律服務，及時調(diào)處單位、企業(yè)內(nèi)部矛盾，化解勞資糾紛，預防企業(yè)經(jīng)濟犯罪，減少企業(yè)外部糾紛。      11、建立XX法院網(wǎng)站，實現(xiàn)網(wǎng)絡遠程社區(qū)服務。我院已在因特網(wǎng)上開設XX法院網(wǎng)站，設置專門的板塊，供社區(qū)組織、民調(diào)組織向法院反映信息，以及供社區(qū)居民與法院進行即時互動式的遠程咨詢、問題反映和解答。指定專人對法院網(wǎng)站上各人民調(diào)解委員會和社區(qū)組織反映的第一手資料，以及社區(qū)組織、社區(qū)居民的咨詢情況、反映問題，進行信息采集與分析，提供糾紛預警、決策依據(jù)。      二、審務進社區(qū)的經(jīng)驗與體會      XX法院于2001 年起逐步系統(tǒng)化地開展審務進社區(qū)工作。在開展此項工作之前，從1994年至2001年，民事案件呈快速上升的趨勢，而開展審務進社區(qū)工作后，2002年比2001年民事案件受理量少了341件,而同期人民調(diào)解組織受理糾紛數(shù)2002年比2001年上升251件。與此同時，法院信訪、紀檢接待的投訴量，2002年也比2001年下降15%。從中我們不難看出審務進社區(qū)的成效，可以說審務進社區(qū)在維護社會穩(wěn)定、增加法院公信力、親和力和減輕法院訴訟壓力上，已開始發(fā)揮明顯作用。對于如何開展審務進社區(qū)工作，通過近年來的實踐，我們得出了以下經(jīng)驗與體會：      （一）“審務進社區(qū)”是人民法院實踐“三個代表”重要思想，轉(zhuǎn)變審判作風，將司法為民落到實處的具體行動。人民法院要自覺實踐“三個代表”重要思想，就必須牢固確立司法為民的思想，密切聯(lián)系群眾，以更加及時、便捷的方式向基層社區(qū)組織、居民提供面對面地法律服務，切實解決人民群眾反映強烈的焦點、熱點問題，用各種形式進行法制宣傳，豐富社區(qū)居民法律知識，提高社區(qū)居民的法律素養(yǎng)，使審務工作更加貼近現(xiàn)實、貼近生活，并通過實際工作來擴大審判的民主性，增強法院裁判的公信力。      （二）“審務進社區(qū)”體現(xiàn)了法治與德治的有機統(tǒng)一。必須堅持將依法調(diào)解和思想道德教育相結(jié)合，在審務進社區(qū)工作中將法律指導、法制宣傳與社會主義思想道德教育密切聯(lián)系，在調(diào)解過程中宣傳黨的路線、方針、政策，宣傳社會公德、職業(yè)道德和家庭美德，提高人們的法制觀念和道德水平，更好的體現(xiàn)法治與德治的互動關系。      （三）“審務進社區(qū)”在新形勢下形成了社區(qū)中解決各類糾紛更加堅實可靠的“第一道防線”。要將法院對社區(qū)組織的法律業(yè)務指導職能與社區(qū)組織的調(diào)防功能有機結(jié)合，充分發(fā)揮司法機關、行政機關和其他社會組織解決社會矛盾的作用，實行優(yōu)勢互補，形成齊抓共管地化解民間糾紛、進行法制宣傳的社會大網(wǎng)絡，及時、高效、經(jīng)濟、快捷、便利地將各類民間糾紛化解在初始狀態(tài)。      （四）“審務進社區(qū)”促進了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有機結(jié)合和協(xié)調(diào)發(fā)展。人民法院的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解工作既有區(qū)別，又有聯(lián)系，兩者之間相互銜接、相互補充、相互促進，將有效地形成一種良性的互動關系。訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有機統(tǒng)一，在各自不同的階段、以不同的特點發(fā)揮著化解民間糾紛、維護社會穩(wěn)定的作用。人民調(diào)解工作的完善，需要人民法院在業(yè)務上給予指導；同時，做好人民調(diào)解工作，也能為人民法院公正高效地審判案件奠定良好的基礎，有利于實現(xiàn)“公正與效率”主題。因此，我們要進一步深化審判方式改革，建立和完善與人民調(diào)解工作相銜接的簡捷、經(jīng)濟的訴訟程序。      總之，“審務進社區(qū)”，圍繞人民法院“公正與效率”世紀主題，依托社區(qū)民調(diào)網(wǎng)絡，將司法審判工作與基層社區(qū)建設相結(jié)合，與社會治安綜合治理相結(jié)合，整合資源，形成合力，化解糾紛，真正將司法為民落到實處。

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