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街道在城市管理中的執(zhí)法難點(diǎn)及對(duì)策
當(dāng)前，街道在依法行政中存在的主要問(wèn)題是：在城市管理和執(zhí)法過(guò)程中，協(xié)管人員參與執(zhí)法管理工作，嚴(yán)重違反了有關(guān)法律規(guī)定，原因有三點(diǎn)。 一、歷史原因。街道的城市管理和執(zhí)法工作都是以街道城管科為主，負(fù)責(zé)街道范圍內(nèi)的街、巷、社區(qū)市容衛(wèi)生保潔，攤點(diǎn)（群）整治、居民房屋翻建等日常管理工作。隨著城區(qū)人口的逐年增加，城市管理工作量也成倍放大，城管科現(xiàn)有的編制人員已經(jīng)無(wú)法滿足區(qū)域內(nèi)城市管理和執(zhí)法工作的需求。各街道都根據(jù)自身情況，陸續(xù)招聘了8—12名不等的協(xié)管人員參與行政管理和執(zhí)法監(jiān)督工作，對(duì)城區(qū)市容、衛(wèi)生、攤點(diǎn)、違建管理等方面起到了一定的積極作用。但因協(xié)管人員的工資及加班津貼，都有城管科自籌解決，一般通過(guò)收費(fèi)、罰款、門面出租等形式獲取資金來(lái)源，罰得多得到也多，這種以“以罰養(yǎng)人”、“罰繳不分”的現(xiàn)狀，直接影響了城管工作人員在人民心目中的形象，是造成街道依法行政工作難有起色的重要原因。 二、體制原因。2000年5月，區(qū)政府以寧秦政字[2000]105號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了區(qū)市容局《關(guān)于批轉(zhuǎn)<街道（鎮(zhèn)）市容監(jiān)察分隊(duì)管理意見(jiàn)>的通知》，在街道設(shè)立了區(qū)市容監(jiān)察分隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱市容分隊(duì)），由街道城管科負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。城管科實(shí)際管理著兩支隊(duì)伍：一支是市容分隊(duì)，不拿街道一分錢，經(jīng)費(fèi)有財(cái)政全額保障，人員相對(duì)穩(wěn)定，受過(guò)比較系統(tǒng)的法律知識(shí)培訓(xùn)，組織紀(jì)律觀念強(qiáng)，法律意識(shí)和依法辦事的能力和素質(zhì)相對(duì)較高；另一支是有協(xié)管人員組成的臨時(shí)隊(duì)伍，沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)上崗和系統(tǒng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，文化程度較低，管理方法簡(jiǎn)單粗暴，執(zhí)法打人、多收費(fèi)、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，根本不能依法辦事。在城市管理工作方面，有兩支不同的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)行兩種不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，怎么能不在執(zhí)法問(wèn)題上“打架”呢？實(shí)際上，是把一支訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊(duì)伍等同于一支臨時(shí)招聘的協(xié)管隊(duì)伍，嚴(yán)重挫傷了市容隊(duì)員的工作積極性和主動(dòng)性。 三、分工原因。派駐各街道的市容分隊(duì)，一般只有5—6人組織，相當(dāng)于各街道城管科的人員編制，而把街道市容環(huán)境衛(wèi)生管理、攤點(diǎn)整治作為市容分隊(duì)的工作職責(zé)，實(shí)際上是承擔(dān)了街道城管工作的大部分任務(wù)，顯然力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，工作中肯定存在這樣那樣的漏洞和死角。由于分工上明顯不合理，干得越多，犯錯(cuò)誤的概略也越大，加上缺乏理解和支持，各方之間矛盾愈加突出，工作上互不支持配合，嚴(yán)重制約了街道城市管理和執(zhí)法工作檔次的提高。 開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，是理順執(zhí)法關(guān)系、明確管理職責(zé)，促進(jìn)街道依法行政工作的有利契機(jī)。 首先，要搞清楚相對(duì)集中的是哪些權(quán)限。根據(jù)國(guó)務(wù)院、省、市有關(guān)文件規(guī)定，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，實(shí)際上就是把原來(lái)分散于各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的，同時(shí)又具有一定的共通性和相關(guān)性的行政處罰權(quán)集中起來(lái)行使，以增加執(zhí)法的合力，增強(qiáng)執(zhí)法的力度。城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)，就是把分散于各個(gè)部門的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、無(wú)照商販、侵占道路等行政處罰權(quán)集中于城市管理行政執(zhí)法局。將這些行政處罰權(quán)集中起來(lái)，也就是從原來(lái)的機(jī)關(guān)里面剝離出來(lái)，而與之相關(guān)的審批（許可）權(quán)則不作“陪嫁”，仍然留在原部門，或者根據(jù)科學(xué)劃分、相對(duì)集中的原則，進(jìn)一步將審批（許可）權(quán)和其他管理權(quán)進(jìn)行歸并、調(diào)整，由另一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。目前，我市城市管理相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，實(shí)際上是把相關(guān)部門的部分或全部行政處罰權(quán)集中起來(lái)，由行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使，初步實(shí)現(xiàn)了處罰權(quán)與審批（許可）權(quán)的分離。 其次，要搞清楚街道有沒(méi)有行政處罰權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的授權(quán)，今年，我市于9月15日在8個(gè)城區(qū)正式實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，市政府下發(fā)了第209令，即《南京市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》及其配合文件，將建設(shè)、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)衛(wèi)、工商、公安、市容等多個(gè)部門的部分（或全部）行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移到行政執(zhí)法局，由執(zhí)法局下設(shè)的執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一實(shí)施，為開(kāi)展綜合執(zhí)法工作奠定了法律基礎(chǔ)。根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)條款規(guī)定，處罰權(quán)一經(jīng)委托，不得再行其他委托任何單位施行的要求。執(zhí)法大隊(duì)是依法成立的全額撥款事業(yè)組織，根據(jù)法定授權(quán)，承擔(dān)市、區(qū)兩級(jí)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施工作，是合法主體；下設(shè)的若干個(gè)行政執(zhí)法中隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)法中隊(duì)），分別派駐在各街道，直接從事區(qū)域內(nèi)相關(guān)集中行政處罰權(quán)的具體執(zhí)法工作。街道是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，法律上一直沒(méi)有明確街道是行政執(zhí)法主體，行使的行政處罰權(quán)都來(lái)自區(qū)各部門的授權(quán)委托，如今，被集中到區(qū)行政執(zhí)法局統(tǒng)一實(shí)施（計(jì)生處罰權(quán)除外），原先該部門授權(quán)委托的行政處罰權(quán)也就自動(dòng)失效，不能再行使行政處罰權(quán)，所作的處罰決定一律無(wú)效。事實(shí)上，街道城管科已沒(méi)有行政處罰權(quán)的職能。 第三，要搞清楚綜合執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。試點(diǎn)工作能否取得實(shí)效，關(guān)鍵還是要看街道城市管理水平能否提高一個(gè)檔次。街道是綜合執(zhí)法的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。重新調(diào)整確定街道與執(zhí)法中隊(duì)之間的各項(xiàng)關(guān)系，是綜合執(zhí)法工作順利推進(jìn)的突破口。 一、要明確地位。街道應(yīng)把執(zhí)法中隊(duì)納入自己的直管范圍，提高執(zhí)法中隊(duì)在街道的地位，打破原先由街道城管科領(lǐng)導(dǎo)的體制，改有街道直管，是完全符合綜合執(zhí)法的立法精神。這樣一方面可以充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法中隊(duì)在街道城管執(zhí)法工作的積極性、創(chuàng)造性，明正言順地行使街道城管方面的行政監(jiān)督權(quán)和行政處罰權(quán)；另一方面街道是綜合執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾，為下一步解聘協(xié)管人員之后，填補(bǔ)行政執(zhí)法和監(jiān)督的空隙打下基礎(chǔ)。 二、要明確分工。按照試行辦法的要求，行政審批、許可權(quán)仍有街道城管科負(fù)責(zé)，不在擔(dān)任執(zhí)法任務(wù)，協(xié)管人員參與執(zhí)法管理工作的使命，就此應(yīng)劃上句號(hào)，有利于改變城管隊(duì)伍整體形象，轉(zhuǎn)變管理觀念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)；而檢查權(quán)、處罰權(quán)則由執(zhí)法中隊(duì)統(tǒng)一行使，有利于促進(jìn)依法行政工作，減少行政管理成本，提升城市管理檔次；彼此之間既相互合作，又相互監(jiān)督，有利于提高城市執(zhí)法工作效率和水平，避免多頭執(zhí)法、交叉管理和亂罰款、亂收費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。 三、要明確重點(diǎn)。城管科要從過(guò)去大量的委托執(zhí)法中走出來(lái)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)綜合配套服務(wù)功能。重點(diǎn)應(yīng)放在社區(qū)整治、規(guī)劃、攤點(diǎn)（群）設(shè)置、挖掘市場(chǎng)潛力、開(kāi)發(fā)社區(qū)崗位等公益事業(yè)上。將審批的法定依據(jù)、事項(xiàng)、辦結(jié)時(shí)限、辦事程序等向社會(huì)公示、公開(kāi)，增強(qiáng)管理工作透明度，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，使城市管理工作真正走上公開(kāi)化、透明化和法制化；與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)審批、許可對(duì)象的監(jiān)管工作，通報(bào)工作信息，配合執(zhí)法中隊(duì)加大對(duì)違法行為的懲罰力度。 四、要明確責(zé)任。根據(jù)綜合執(zhí)法的新情況，重新界定街道的崗位職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)行政執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制等項(xiàng)制度建設(shè)，使街道依法行政工作落到實(shí)處。同時(shí)，主動(dòng)接受黨委、人大、政府的監(jiān)督，自覺(jué)接受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)各界的評(píng)判。以實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)為契機(jī)，不斷推進(jìn)街道依法管理水平的提高。 五、各有關(guān)方面要通力協(xié)作，不斷將試點(diǎn)工作推向深入。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，將其作為提高全區(qū)城市管理檔次的一件大事來(lái)抓；區(qū)協(xié)調(diào)小組要切實(shí)發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，不斷加強(qiáng)對(duì)新情況、新問(wèn)題的調(diào)查、研究和指導(dǎo)工作，保障全區(qū)試點(diǎn)工作順利推進(jìn)；各相關(guān)部門和單位要進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識(shí)、法制意識(shí)，支持、配合改革試點(diǎn)工作；區(qū)行政執(zhí)法局要抓住這一改革的契機(jī)，重塑執(zhí)法隊(duì)伍形象，內(nèi)外兼修，盡快適應(yīng)綜合執(zhí)法需要，為城市面貌的整體改觀做作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
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