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如何處理好涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件執(zhí)行問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層國家機關，其經濟狀況相對來說是最薄弱的，其領導干部的文化素質、法律意識亦相對低下，這就造成了涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件執(zhí)行工作的難度。自中央下發(fā)11號文件以來，雖然涉府案件執(zhí)行難的局面有所改觀，但涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件執(zhí)行難的問題卻沒有得到根本的解決，究其原因，是由于其特殊性所造成的。本文試分析其債務的主要起因并結合本院在解決上述問題時的有關措施進而分析解決該癥結的方法。 一、債務的由來 1、上世紀90年代的經濟轉型期，各級地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內不根據自身的實際情況，大搞圈地運動、形象工程，發(fā)展開發(fā)區(qū)，盲目貸款上馬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，盡管在短期內呈現出欣欣向榮的景象，但隨著時間的推移，其技術與經濟實力包括管理能力等方面的不足暴露無遺，以至于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負債累累，這個包袱自然由其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔。因此，縱觀目前涉府案件的債務絕大多數是在那個時期形成的。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鄉(xiāng)村合并引發(fā)的債務。以我區(qū)為例，前幾年，原縣政府為了促進地方經濟的發(fā)展，強弱搭配，以強帶弱，將我縣原26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成14個，且原各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村亦進行了合并，雖然在某種程度上促進了地方的發(fā)展，但其直接帶來的后果就是原有的效益相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村在合并后不堪重負，背上了沉重的包袱，阻礙了其發(fā)展勢頭；再者，在合并之前，因缺乏有效的監(jiān)督機制，個別負責人大肆舉債而將包袱留給合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)或行政村，使得合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)或行政村的債務如滾雪球般越來越大。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件執(zhí)行難的原因 由于上述的原因，致使涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件逐年增多。截至2002年，我院在手案件中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件為142件，涉案金額為3460余萬元。如何處理好涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件幾乎成了全國所有基層法院最為頭疼的問題之一。通過多年的實踐，我們認為涉各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件執(zhí)行難的原因主要體現在以下幾個方面： 1、各級黨委政府的干預。這種情況在全國各地普遍存在。法院凍結鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其企業(yè)存款后，上級領導命令解凍的有之；對被執(zhí)行人或直接責任人采取強制措施后要求解除措施的有之。長此以往，政府的案件成了老虎的屁股摸不得，以致于有的執(zhí)行干警產生消極厭戰(zhàn)情緒，對待此類案件縮手縮腳。當事人對法院的意見很大，認為是官官相護。不利于人民法院公正與效率的世紀主題。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的文化水平的參差不齊，以致于對待法院的執(zhí)行的態(tài)度亦各有不同，但絕大多數是對我們抱有一種對立情緒，認為我們只要要錢就是在拆他們的臺，妨礙地方經濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定，這種觀點在各級黨委政府中普遍存在，他們一方面口口聲聲地要依法行政，另一方面卻在法院執(zhí)行過程中百般阻撓，設置障礙。對于各行政村的案件，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經濟的薄弱，以至于經常拖欠村組干部的報酬，嚴重影響了其工作積極性，因此我們在執(zhí)行工作中經常找不到人，無法開展工作。 3、各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于其處于最基層，其經濟實力也相對薄弱。經過上世紀90年代中期銀根緊縮之后，我區(qū)絕大多數的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉關門，勉強維持下來的亦是茍延殘喘；另外，隨著農村稅改費政策的施行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入來源越來越窄，以致于維持其正常的工作都成問題，何以抽出資金用以償還債務，更不用說發(fā)展了。以我區(qū)北部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，現有外債9000余萬元。去年年底剛到臘月，債務人即把鎮(zhèn)政府的大門圍起來，將書記、鎮(zhèn)長堵在辦公室，嚴重影響了黨委政府在人民心目中的形象和地位。 政府拖欠債務嚴重損壞了黨和政府在人民心目中的形象，人民法院久拖不執(zhí)、久執(zhí)不果也造成了當事人和人民法院之間的矛盾，加大了人與人之間的信任危機，不利于以誠信為基礎的社會主義市場經濟的發(fā)展。維護社會穩(wěn)定，促進經濟發(fā)展是我們的大局，但如何處理好這兩者之間的關系的問題卻擺在我們的面前，維護社會穩(wěn)定是否必須以損害當事人的合法權益為代價。 三、對策 基于此，涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件的執(zhí)行要做到以下幾點： 首先必須要確定的是大局意識、國情意識。我們的工作是為了保障法律的尊嚴，保護當事人的合法權益，但司法權是公權力，僅是在當事人憑其私力無法保障其合法權益得以實現時才予以公力救濟。我們所有的工作都是圍繞維護社會穩(wěn)定，促進經濟發(fā)展的目標開展的。穩(wěn)定是為了更好的發(fā)展，穩(wěn)定壓倒一切，這是我們的大局。我們的國情是共產黨領導的國家，各行各業(yè)都是在黨委的領導下。這就要求我們堅持黨委領導和依法執(zhí)行相結合。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的國家機關，我們在執(zhí)行過程中必須要維護國家機關的尊嚴。但這并不是說涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件就不執(zhí)行。公正執(zhí)法、維護當事人的合法權益是人民法院永恒的主題，要盡最大可能維護當事人的合法權益。這就需要執(zhí)行人員更加耐心細致地開展工作，在工作中不能教條主義，機械辦案 。在執(zhí)行過程中盡量避免采取強制措施。為此，在執(zhí)行伊始，首先與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導通氣，將本院的執(zhí)行思路告知，讓其明了相應的法律后果以主動地積極配合法院的執(zhí)行，對此我們稱之為先禮而后兵。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府妨礙執(zhí)行而要采取強制措施的一定要慎重，首先要先向院領導匯報以研究對策，與此同時，向上級黨委政府和人大匯報相關案情，告知執(zhí)行工作的現狀和所面臨的主要問題，并提出具體建議和意見，積極爭取他們的理解與支持；同時也需將具體案情向中院匯報，在通過協(xié)商仍不能解決問題時在上級法院的支持下地方法院應對被執(zhí)行人或直接責任人采取相應的強制措施。 這僅僅是一個治標的問題，在當前形勢下法院不可能標本兼治，但法院可在涉府案件的執(zhí)行過程中，有針對性的根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況向其宣傳法律知識，并通過個案的處理對局部地區(qū)的政府機關和其工作人員進行深刻的法制教育。2002年，六合農村基金會申請執(zhí)行王某某借款合同糾紛一案，王時任某鎮(zhèn)財政所副所長，該借款是由其鎮(zhèn)政府領導指令其以個人名義借款給政府使用的（目前以政府名義無法貸款），因此其對本院執(zhí)行通知書、傳票不理不睬，該鎮(zhèn)亦極不配合。為此，承辦人將此案匯報后，本院決定將其作為一個典型，在審查其政治身份后隨即依法對王某采取強制措施，實施司法拘留。當日鎮(zhèn)政府即將兌現款送至法院，此案即順利執(zhí)結。此案的執(zhí)結，極大的震懾了地方政府，其后數天，有關此類型的案件被執(zhí)行人紛紛到法院交款或訂立還款計劃。 第二、樹立服務意識，將依法執(zhí)行和服務地方相結合。各級政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作是以經濟建設為中心，經濟工作是當前的重中之重，目前困擾各級政府的是企業(yè)的改制及農村債務化解的問題。我院在執(zhí)行工作中，亦將此作為工作重點，涉及改制企業(yè)的案件我們積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調，以期在最短的時間內力爭使雙方均滿意，將維護社會穩(wěn)定和促進地方經濟發(fā)展有機地結合。我區(qū)竹鎮(zhèn)磚瓦廠因經營管理不善而負債累累，在我院訴訟并進入執(zhí)行程序的案件就有數十件，且相當部分債權人是當地農民，雖然其債權份額只占總額的很小一部分，但當事人包括未訴訟的債權人天天到政府要債，圍堵書記鎮(zhèn)長，搶占磚瓦廠的資產設備，并四處上訪影響極壞。并以此為理由拒交應納的農村稅費，與政府及村組收稅費人員發(fā)生沖突，且有愈演愈烈之勢，嚴重影響了全鎮(zhèn)的稅費征收工作，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作造成了極壞的影響，而與此同時，因市政府的退耕還田的政策使得全市磚瓦廠的數量急劇減少，磚瓦的行情亦越來越好，鎮(zhèn)政府急于將此閑置資產盤活，為此我院積極與政府領導協(xié)調，為其排憂解難，促成該廠破產還債甩掉了多年來困擾該鎮(zhèn)的包袱，也盤活了閑置資產，增加了地方稅收，促進了地方經濟的發(fā)展，收到了良好的法律效果和社會效果。 第三、上級法院提執(zhí)。大部分的涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件通過地方法院的努力基本能得到妥善處理，但亦有少部分的案件因個別領導干部嚴重缺乏法律意識以及嚴重的地方保護主義而陷入困境，外地申請人的案件則更甚。在此種情況下，地方法院向上級黨委政府和人大匯報后往往也很難解決實質性的問題。地方法院因當前眾所周知的原因而受制于地方黨委政府無法執(zhí)行是全國性的問題�；诖耍霞壏ㄔ旱奶釄�(zhí)就顯得尤為重要，可最大程度地避免地方政府的行政干預，且效果顯著。以我區(qū)法院為例，2001年我區(qū)法院涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府20件案件被省高院指令揚州儀征市法院和邗江市法院執(zhí)行，執(zhí)結率達90％，取得了良好的法律效果，在某種程度上可以說是開創(chuàng)了地方法院執(zhí)行工作的新局面。 第四、講求執(zhí)行的技巧和策略，根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況積極探索執(zhí)行新思路。如我區(qū)北部山區(qū)干旱缺水，極不適合水稻等農作物的生長，有大批山頭無人耕種，荒草叢生，很多行政村亦有相當一部分耕地被閑置，造成土地資源極大的浪費。但該地區(qū)卻適于種植意楊等樹木，且意楊生長期短，經濟效益高。凌某某申請執(zhí)行六合區(qū)竹鎮(zhèn)光華村委會民間借貸糾紛一案，因被執(zhí)行人無任何企業(yè)，全年的收入僅限于農村稅費征收的返還款維持日常開支，當初借款亦為了解決年終分配的問題，可以說是無履行能力，但該村有閑置土地數百畝。鑒于此，我們就主動做申請人的工作，讓其考慮到該村的實際狀況，后經公開招標以15年的土地承包使用權的形式抵償其債務。在此之前，執(zhí)行人員到區(qū)林業(yè)局幫助申請人了解有關國家關于林業(yè)種植方面的優(yōu)惠政策及相關林木的市場行情以打消其顧慮，之后又四處為其聯(lián)系樹種，并幫助其從地方林業(yè)部門領取相應的補償款。該案的圓滿執(zhí)結既使光禿禿的山頭得到了綠化，又收到了良好的效果。該案執(zhí)結后，亦有數位未訴訟的債權人通過此種方法與該村解決了糾紛，這也使得該案的解決方法為今后我院類似案件的執(zhí)行開拓了新的思路。
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