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關(guān)于構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的探討
世界各國(guó)大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來(lái)越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過(guò)司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國(guó)建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。 談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國(guó)所推崇，國(guó)外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)界定：第一，原告與所訴的行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒(méi)有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。 行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟�！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。 從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。 我國(guó)建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行 我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說(shuō)我國(guó)立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國(guó)的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。 一、確立行政公益訴訟制度，是我國(guó)加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入了新階段，我國(guó)將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國(guó)的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒(méi)有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見(jiàn)WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法并沒(méi)有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。 二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國(guó)《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個(gè)，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門(mén)法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對(duì)私權(quán)益的侵害和威脅就無(wú)處不在。因?yàn)榧词剐姓䴔C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個(gè)私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個(gè)別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對(duì)行政法治的破壞�？梢�(jiàn)確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對(duì)公益的保護(hù)與對(duì)私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個(gè)行政訴訟制度。 三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國(guó)有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價(jià)格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對(duì)利害關(guān)系作簡(jiǎn)單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已不相宜，也就是說(shuō)仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會(huì)后患無(wú)窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個(gè)沒(méi)有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個(gè)體戶？誠(chéng)然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時(shí)就容許民眾提起訴訟，由法院來(lái)審查它的合法與否及承包人有無(wú)相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價(jià)？再以開(kāi)發(fā)土地問(wèn)題為例，原福建廈門(mén)某領(lǐng)導(dǎo)以開(kāi)發(fā)土地的名義圈起上萬(wàn)畝良田，給其子用以開(kāi)辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過(guò)司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見(jiàn)不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國(guó)那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。 四、我國(guó)行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋，第12條規(guī)定（見(jiàn)上文）對(duì)原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的。也許有人會(huì)認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會(huì)出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說(shuō)是多余的。在中國(guó)即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會(huì)門(mén)庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂(lè)的情況畢竟少見(jiàn)。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問(wèn)題，既然我國(guó)的行政訴訟對(duì)原告的資格的規(guī)定呈越來(lái)越擴(kuò)大的趨勢(shì)，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。 五、廣大群眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會(huì)法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個(gè)案件為例：1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺(tái)，對(duì)此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷(xiāo)對(duì)“觀景臺(tái)”的規(guī)劃許可（3）；2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報(bào)王某某等三人偷逃個(gè)人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報(bào)之案，并給予答復(fù)；3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報(bào)一企業(yè)銷(xiāo)售“三無(wú)”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類的案例越來(lái)越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說(shuō)明，廣大群眾已充分意識(shí)到公共利益是與每一個(gè)人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會(huì)得到充分的發(fā)揮。 建立我國(guó)特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國(guó)的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。就說(shuō)“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個(gè)多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問(wèn)題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個(gè)主要方面作些粗淺設(shè)想。 一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭(zhēng)議。筆者贊同從以下三個(gè)方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益而無(wú)人起訴的；其二，只有受益人沒(méi)有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開(kāi)放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，先在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國(guó)家利益和其他公共利益的行政行為無(wú)利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過(guò)程。 二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國(guó)家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利。可根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無(wú)直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門(mén)對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門(mén)機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來(lái)保護(hù)公益在我國(guó)是必要的。 有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對(duì)此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時(shí)取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過(guò)多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國(guó)的國(guó)家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國(guó)一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門(mén)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會(huì)使行政審判機(jī)關(guān)處于被動(dòng)的局面。 三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥�。即在原告向法院起訴之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。 四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰(shuí)負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺(jué)得對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，公平合理。 五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時(shí)都是由原告先行預(yù)付。對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門(mén)成立的專門(mén)基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門(mén)承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。 六、對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無(wú)關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢(qián)。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，因此政府部門(mén)似乎也有必要建立專門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)基金。另外，對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯
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