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關(guān)于當(dāng)前依法行政工作的思考
所謂行政管理，是一種以國家為主體的管理活動，是在特定的社會制度中，特定性質(zhì)的國家機(jī)構(gòu)依據(jù)其憲法、法律、法規(guī)，運(yùn)用國家權(quán)力對國家事務(wù)進(jìn)行管理，以建立有得統(tǒng)治階級的社會關(guān)系和社會秩序。而依法行政，就是國家行政機(jī)關(guān)待命行政權(quán)力，管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行管理活動。提出依法行政要求，是控社會法治國家所普通奉行的準(zhǔn)則，是歷史發(fā)展到一階段的產(chǎn)物，是政治、經(jīng)濟(jì)、法制建設(shè)發(fā)展的結(jié)果。十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入改革開放的新時(shí)期，伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經(jīng)濟(jì)民主的政治民主，為行政管理必須依法待命行政權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。小平同志提出：“一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制。”使得我國社會主義法制建設(shè)得到迅速發(fā)展。1995年，江澤民提出了依法治國設(shè)計(jì)圖，加強(qiáng)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國，依法行政已憂為我國政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的歷史要求，同時(shí)也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。 一、依法行政內(nèi)容及其建立的必要性 依法行政包含了行政管理的全過程和全面內(nèi)容，依法行政的基本內(nèi)容也就是國家行政管理的基本內(nèi)容。其一、依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)、組成、活動方式以及成立、變更和撤銷。由行政機(jī)關(guān)組織法和行政機(jī)關(guān)編制法規(guī)定。公務(wù)員的錄用、任命、晉升、獎懲、待遇等由公務(wù)員法規(guī)定。行政機(jī)關(guān)組織法和公務(wù)員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的產(chǎn)生以及活動，必有依據(jù)行政組織法，這是依法行政的重要內(nèi)容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將推動基礎(chǔ)。其二、行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使行政，即行政機(jī)關(guān)的行政行為，必有嚴(yán)格遵循依法行政的原則。行政行為是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員與公民、法人或其他組織發(fā)生的各種關(guān)系的行為，它是通過具體的公務(wù)員個(gè)人而實(shí)施的。它是依法行政的基本內(nèi)容。其三，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力時(shí)，必有依據(jù)法定程序。行政程序伴隨行政活動的全過程和一切方面，沒有無程序的行政行為。程序有時(shí)會決定著行政行為最終結(jié)果的決定性，維護(hù)著行政相對人的合法權(quán)益。因此，行政程序法， 是依法行政的重要組成部分。其四，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力時(shí)須實(shí)施有效的監(jiān)督。我國是人民民主專政的國家，一切國家機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、以及待命司法級的審判、檢察機(jī)關(guān))都是為人民謀利益，為人民服務(wù)的，國家對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的工作和作風(fēng)，是否符合社會主義民主和法制，是否符合國家和人民的利益，實(shí)行自上而下和自下而上的廣泛監(jiān)督，提高行政效能。行政監(jiān)督搞好了，行政機(jī)關(guān)的行政行為若有所領(lǐng)頭，也可以得到及時(shí)的糾正和救濟(jì)。本身行政監(jiān)督的體制、標(biāo)準(zhǔn)、形式及程序，都是依法行政的體現(xiàn)，同樣也須遵循依法行政的。其五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障 。一方面：有效地了一些“行政紛爭”，使牌被管理的弱者地位的公民、法人或者其他組織可以平等地與行政機(jī)關(guān)對簿公堂，行政機(jī)關(guān)錯了的，糾正錯誤，并可以因錯誤的具體行政行為而造成財(cái)產(chǎn)損失的，而得到國家賠償；公民、法人或其他組織沒有道理的，經(jīng)過訴訟講清楚，從而使大量的行政矛盾通過訴訟而得到解決，必要時(shí)行政行為也將得到司法強(qiáng)制。另一方面：行政訴訟、國家賠償也是司法對行政的。行政訴訟制度、國家賠償制度的存在，本身就對行政機(jī)關(guān)存在一種外在壓力，具有制約作用。如果行政機(jī)關(guān)不依法行政，將有可能被公民、法人或其他組織訴諸法律，可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的責(zé)任，從而半無產(chǎn)階級啊責(zé)任意識，行政執(zhí)法水平得到一定程度的提高。 依法行政制度的確立，對于旬我國缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時(shí)代的意義。 第一、依法行政是實(shí)現(xiàn)我國“依法治國”目標(biāo)的核心與關(guān)鍵。 依法治國能否取得成效，主要取決于依法行政依法治國要求各國家機(jī)關(guān)都要嚴(yán)格依法行使職權(quán)，依法處理國家事務(wù)治理國家。而國家機(jī)關(guān)中對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系密切聯(lián)系，機(jī)構(gòu)最多，人數(shù)最眾的是行政機(jī)關(guān)。那么行政機(jī)關(guān)能否依法辦事，依法行政，對公民的榜樣作用也是最強(qiáng)的。從實(shí)踐上看，依法治國的主體是人民，但其重點(diǎn)和難點(diǎn)卻在于行政機(jī)關(guān)。國家所頒發(fā)的法律、法規(guī)，多數(shù)都須行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行。因此，實(shí)現(xiàn)依法設(shè)計(jì)圖，就必有堅(jiān)持依法行政。 第二、保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)。 人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，行政機(jī)關(guān)依法行政，將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。但我們也看到，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，法律同時(shí)也賦予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)，而國家公務(wù)人員又習(xí)慣于按個(gè)人的意志行事，情緒化操作較為普遍，做出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民的合法權(quán)益的事也時(shí)常出現(xiàn)，要從根本上解決這些問題，只有信徒嚴(yán)格貫徹依法行政的原則。 第三，能夠促進(jìn)行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。 依法治國的最重要的特點(diǎn)是這一國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，這同時(shí)也是依法行政緞帶行政管理帶來的保障。依法行政能夠保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公平、不公正是產(chǎn)生社會不滿甚至不穩(wěn)定的重要因素。連續(xù)性和穩(wěn)定性，同樣也是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟(jì)之所以是法治經(jīng)濟(jì)，就是法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性，要保持行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有信徒依法行政。 第四，有得提高行政效率。 依法行政要求行政機(jī)關(guān)在汗毛規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定熱潮，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時(shí)，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的規(guī)則，都將大大提高行政效率，不能簡單地將行政效率與依法行政對立起來。 二、當(dāng)前依法行政工作存在的不足方面 行政砐其公務(wù)員在行政執(zhí)法過程中，由于受國家法律體系的不完備，規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大的環(huán)境中拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處罰，以罰代弄等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，亂罰款、亂設(shè)卡，亂攤派成為尖銳的社會問題，人民群眾反映強(qiáng)烈。具體表現(xiàn)為： 一是法律體系不完備。我國目前正處于社會主義初級階段，法律體系不完備，突出地表現(xiàn)在，原則規(guī)定多，具體措施少；褓規(guī)范多，程序規(guī)范少；法律、法規(guī)之間銜接不好或有抵觸。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時(shí)，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我園的法律、法規(guī)有80%是行政部門起草的，有時(shí)行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義。制定、頒布的法律、法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象；也出現(xiàn)有些法律、法規(guī)規(guī)定過于簡單，過于籠統(tǒng)，過于抽象，過于原則，難以操作。 二是執(zhí)法主體的不合格。我們知道，行政機(jī)關(guān)具有行政執(zhí)法權(quán)都是由法律、法規(guī)賦予的或者是法律、法規(guī)授權(quán)的，也必有在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施行政行為，而不能趕赴職權(quán)實(shí)施行政行為。有些行政機(jī)關(guān)實(shí)施了不應(yīng)由該行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為；有些是下級行政機(jī)關(guān)非法行使了上級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；有些部門之間相互趕赴職權(quán)；有些是不同行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)之間趕赴職權(quán)；也有的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)之間對行政管理事務(wù)的相互推諉、相互扯皮。最終導(dǎo)致了執(zhí)法現(xiàn)象的混亂。 三是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序牌有序狀態(tài)，并表現(xiàn)為一種法律秩序，是法治所追求的基本價(jià)值。構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。正所謂：“違反行政法規(guī)，給予罰款”。以罰代刑。至于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化，經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)人化。最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生，梭魚交易。于是，每年年底前，各行政部門的行政處罰之一的罰款率超尋常，也就不足為怪了，取其名曰：為了未完成指標(biāo)。殊不知他們的特權(quán)是法律賦予的賦予他們這些特權(quán)的真正目的，不同性質(zhì)不在于此，甚至連行政處罰中“罰款”的真正含義也被他們搞錯了。 四是執(zhí)人員執(zhí)法素質(zhì)和熱潮能力參差不齊。執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)是指執(zhí)法人員依法辦事的一釧綜合的潛在能力，是執(zhí)法人員正確理解和認(rèn)識法律，并對有關(guān)問題做出恰當(dāng)判斷和合法處置的能力。這既是對行政執(zhí)法人員的專業(yè)知識和能力的要求，也是對執(zhí)法人員思想修養(yǎng)和職業(yè)道德的要求。目前我國行政執(zhí)法隊(duì)伍的妨法素質(zhì)、執(zhí)法能力還比較差，群眾對一部分執(zhí)法人員缺乏職業(yè)道德，甚至濫用職權(quán)、敲詐勒索，徇私枉法的批評、意見常見報(bào)端，因執(zhí)法人員的專業(yè)知識欠缺，業(yè)務(wù)能力較低而使處置事務(wù)的情況更是時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然造成這種情形與整個(gè)社會環(huán)境中社會成員文化水平較低，民主意識欠缺，法制觀念淡薄以及我國行政執(zhí)法人員的考試、選拔、淘汰制度不嚴(yán)格、不完善分不開的。 五是重結(jié)果、輕程序。正如前面所述，行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面，沒有無程序的行政行為，而有些行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，往往注意對行政法規(guī)行為的處罰結(jié)果，而忽視了在處罰過程中的程序性規(guī)定。要知道，程序的合法不但能有效地維護(hù)人諸多正常的合法權(quán)益。有些行政執(zhí)法人員又經(jīng)常地受一些環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，執(zhí)法過程中的隨意性，個(gè)人情緒化操作。因此加強(qiáng)《行政程序法》的制定和實(shí)施，規(guī)范、約束行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動，將起到積極的作用。 三、完善依法行政制度的有效途徑 對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時(shí)代發(fā)的結(jié)果，民心所向，如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素。 第一，加強(qiáng)立法，提高立法質(zhì)量，完善法律體系。實(shí)現(xiàn)依法治國，堅(jiān)持依法行政，道德要求的是必須是有法可依。因此要不斷加強(qiáng)行政法律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，充分發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)的職能任憑。對那些過時(shí)的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。在加強(qiáng)行政法律、法規(guī)立法的同時(shí)，講究立法質(zhì)量，在立法工作中認(rèn)真總結(jié)以往立法和執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)社會需要研究和制定切實(shí)可行的立法規(guī)劃、集思廣益、充分醞釀，在保證立法質(zhì)量的前提下盡可能滿足行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中對立法數(shù)量的要求，以推進(jìn)我國社會主義法制建設(shè)和行政機(jī)關(guān)依法行政的需求。 第二、樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項(xiàng)行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。 第三、樹立法律至上（或法律權(quán)威）原則。國家法律在一個(gè)社會中居于至高無上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和廣泛的認(rèn)同。自覺地遵守法律，自覺地維護(hù)法律的尊嚴(yán)，這不僅包括全體社會公民、更應(yīng)得到所有行政人員的模范遵守。國家法律、行政法規(guī)能夠得到實(shí)施，是由行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員組織實(shí)施的，其實(shí)施的好壞、影響力的大小，也取決于執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、個(gè)人意志的影響。當(dāng)然勢力法律的絕對權(quán)威并不排斥個(gè)人主觀能動性和積極作用，但它要求個(gè)人的意志必須為社會所接受，必須轉(zhuǎn)化為社會的公共意志，要通過法定的程序以及合理的、合法的行政執(zhí)法過程來實(shí)現(xiàn)自己的意志和主張。嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定、程序，從事行政管理、行政執(zhí)法工作。 第四、樹立職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一原則。（1）行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是憲法、法律、行政法規(guī)所授予的管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力。即職權(quán)法定，它又與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利可以行使，也可以放棄。但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅行使，而且是必須行使，不能放棄。也就是說，法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，也就是賦予了行政機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去完成。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職。因此，依法行政應(yīng)該包含著行政機(jī)關(guān)依法必須行政的涵義。同時(shí)也應(yīng)建立職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)，應(yīng)該是吃“皇糧”、辦“公差”，國家的權(quán)力的行使不能以贏利為目的，依法收取的稅款和費(fèi)用應(yīng)全部納入財(cái)政。建立行政處罰的裁執(zhí)分離制度，實(shí)行收支兩條線制度，對實(shí)現(xiàn)生活中存在著所謂“自費(fèi)行政”，靠權(quán)力吃“雜糧”，權(quán)錢掛鉤的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以杜絕，從而減輕人民的負(fù)擔(dān)和防止行政機(jī)關(guān)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。建立和完善錯案追究制、錯案賠償制。讓那些不依法行政的行政執(zhí)法人員受到應(yīng)有的懲罰，從而保障和促進(jìn)其依法行政，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的職權(quán)、責(zé)任。 第五、完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：1、加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在立法方面、法律監(jiān)督方面，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有的作用。2、加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫取?、加強(qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報(bào)告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的作用，實(shí)行行政監(jiān)察和財(cái)務(wù)審計(jì)。4、加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序�？傊�，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的。
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