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我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設的調(diào)研
一般理解公共衛(wèi)生體系應包括為所有人服務的衛(wèi)生設施、衛(wèi)生系統(tǒng)以及衛(wèi)生人員。公共衛(wèi)生體系建設的核心任務通常包含幾個方面：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制、疾病預防控制體系、醫(yī)療救治體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系和衛(wèi)生信息體系的建立和完善。正是因為公共衛(wèi)生體系是為所有人提供健康服務的，所以公共衛(wèi)生體系建設得如何將直接影響人口的素質(zhì)和勞動力的勞動能力的提高。對我國這樣一個人口大國來說，搞好公共衛(wèi)生體系建設意味著花費少量的資金解決廣大人民群眾的健康問題。當前，我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展和建設社會主義和諧社會的關鍵時期，由于我國農(nóng)業(yè)人口比重大，加快農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)作為農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分一直受到黨和政府的高度重視。特別是2003年取得抗擊“非典”斗爭勝利后，黨中央、國務院作出一系列加強農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設的決策，衛(wèi)生等部門做了大量工作，取得了一定成效。但是，應當看到地區(qū)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，嚴重制約著農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設的推進，農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎薄弱的情況還沒有得到根本改善。
近年來，我市在公共衛(wèi)生體系建設上取得了一些成效：基本完成了市縣4所疾病預防控制中心、3縣傳染病區(qū)、市緊急救援和緊急醫(yī)療救治中心的建設。建立并完善了市、縣、鄉(xiāng)三級疫情網(wǎng)絡報告系統(tǒng)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力明顯增強。市、縣疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督體制改革基本到位。但不可否認也存在一些問題，為進一步推進我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設，現(xiàn)將我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設調(diào)查情況以及幾點建議報告如下。
一、我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系基本框架和承擔的主要任務
按照市編委《關于調(diào)整市區(qū)疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督體制的通知》（蚌編[2005]12號）要求:“將現(xiàn)有區(qū)級衛(wèi)生防疫機構(gòu)及職能重新整合，分別組建蚌埠市龍子湖區(qū)疾病預防控制中心、蚌埠市蚌山區(qū)疾病預防控制中心、蚌埠市禹會區(qū)疾病預防控制中心、蚌埠市淮上區(qū)疾病預防控制中心，均為副科級建制，列入?yún)^(qū)衛(wèi)生局直屬事業(yè)單位管理序列，同時撤銷原區(qū)衛(wèi)生防疫站。市轄區(qū)一級不設衛(wèi)生監(jiān)督所，其公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能由市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所承擔�！惫替�(zhèn)、五河及懷遠三縣編辦也均正式下文批準組建三縣疾病預防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所，撤銷原縣衛(wèi)生防疫站。市、縣衛(wèi)生監(jiān)督所按有關規(guī)定負責轄區(qū)范圍內(nèi)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。2004年3月，蚌埠市城區(qū)實行區(qū)劃調(diào)整，市內(nèi)4個區(qū)都帶了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加了農(nóng)村衛(wèi)生工作。因此，我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系在三縣主要由縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡構(gòu)成，在市區(qū)主要由市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡構(gòu)成。形成了以市、縣（區(qū)）疾病預防和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為龍頭，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防保站或衛(wèi)生院為樞紐，以村級醫(yī)療機構(gòu)為基礎的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系。從調(diào)查情況看，目前市、縣（區(qū)）疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員約430多人（市級約130人，區(qū)級約60人，縣級約245人），為全額事業(yè)編制，人員工資由各級財政預算安排，但地方津貼部分由各單位從預算外收入中解決；我市80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院成立了防保站，一般由3-5人組成，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防保站工作人員共330多人，人員工資和工作經(jīng)費基本未列入財政預算，所需經(jīng)費主要靠預防保健工作收入或由鄉(xiāng)衛(wèi)生院從醫(yī)療收入中予以解決；村級醫(yī)療機構(gòu)實行自收自支，其承擔的公共衛(wèi)生任務得不到任何補貼。
農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系承擔的主要任務有：處理或協(xié)助處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件；加強傳染病防治工作,降低傳染病發(fā)病率；實現(xiàn)讓所有適齡兒童得到有效的免疫接種的目標；開展多種形式的愛滋病防控工作；落實瘧疾、結(jié)核病等我市常見傳染病的防控措施；開展不明原因肺炎主動搜索；實行醫(yī)療機構(gòu)傳染病網(wǎng)絡直報；推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理，開展衛(wèi)生許可專項整治；開展兒童食品、節(jié)慶市場專項整治；開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非固定用工勞動者健康監(jiān)護情況執(zhí)法檢查；開展學校衛(wèi)生安全監(jiān)督檢查等等。
二、我市農(nóng)村公共衛(wèi)生體系存在的主要問題
1、公共衛(wèi)生事業(yè)的投入長期不足，公共衛(wèi)生工作運轉(zhuǎn)艱難。公共衛(wèi)生事業(yè)是國家重要的公益性事業(yè)，應當依靠政府支持。在國家從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的過渡階段，如果沒有嚴重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，人們對公共衛(wèi)生的重要性和緊迫性很難認識到位，從而影響了各級政府對公共衛(wèi)生事業(yè)的正常投入，以至積累了大量問題。調(diào)查反映，我市、縣（區(qū)）級財政對市、縣（區(qū)）疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的預算內(nèi)經(jīng)費安排僅限于人員工資的部分和人均1000元的辦公經(jīng)費，人員工資的地方津貼部分和特殊行業(yè)津貼、檢驗檢測設備更新經(jīng)費、國家規(guī)定的免費接種的疫苗所需經(jīng)費以及正常的辦公開支都要從各單位的行政事業(yè)性收費或有償技術服務收費中予以補充，縣級財政安排的經(jīng)費僅占實際工作需求的30%左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的衛(wèi)生監(jiān)督和防疫保健經(jīng)費幾乎為零，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防保人員近兩年的工資收入幾乎沒有，嚴重影響衛(wèi)生監(jiān)督和疾病預防控制工作的開展。有的縣級疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有的儀器設備甚至落后于被監(jiān)督單位，影響檢測效果和檢測的權威性。根據(jù)衛(wèi)生部《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設指導意見》的精神，各級衛(wèi)生監(jiān)督所工作用車應包括衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法車和現(xiàn)場快速檢測車，用于日常衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場檢查、違法案件查辦、重大活動衛(wèi)生保障和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置。但因經(jīng)費所限，市、縣衛(wèi)生監(jiān)督工作用車均難以保障。
2、公共衛(wèi)生隊伍的人員數(shù)量偏少，人員素質(zhì)急需提高。市衛(wèi)生監(jiān)督所編制數(shù)63名，目前只有50多人，符合條件的衛(wèi)生監(jiān)督人員不足20人，承擔著城區(qū)數(shù)千家經(jīng)營單位的日常衛(wèi)生監(jiān)督工作，對城區(qū)周邊農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管難以顧及。三縣縣級疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員245人，承擔著約250萬農(nóng)村人口的預防保健工作，每萬人口擁有1名工作人員，工作量非常大。而且由于鄉(xiāng)級沒有設立衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，僅依靠市、縣衛(wèi)生監(jiān)督所有限的監(jiān)督力量，根本無法保證農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)督覆蓋面和監(jiān)督頻次，導致農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患較多，食品安全事故頻發(fā)。另外，疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督工作的特點要求業(yè)務人員既要熟悉相關的衛(wèi)生法律、法規(guī)、標準，又要熟練掌握各種專業(yè)技術知識，同時還要具備相應的醫(yī)學、語文、外語、計算機、化學、物理等方面知識，而現(xiàn)有的工作隊伍，一部分是大專院校預防醫(yī)學專業(yè)畢業(yè)生，一部分是醫(yī)療專業(yè)改行的，還有相當一部分是招工頂替、外單位調(diào)入或部隊退伍經(jīng)一定培訓后從事疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督工作的，從學歷構(gòu)成看大專以上人員不足總數(shù)的三分之一，中級職稱以上人員僅占四分之一，人員綜合素質(zhì)參差不齊，急需加強繼續(xù)教育和系統(tǒng)培訓，并通過實踐鍛煉提高整體工作水平。
3、改革后的疾病預防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)功能定位不清，職能有所交叉，各項防治措施難以落實，傳染病的威脅和食品安全隱患依然存在，慢性非傳染性疾病對人們的危害不斷攀升。由于對公共衛(wèi)生的重要性認識不足，我市公共衛(wèi)生體制改革成效不顯著。各自獨立的疾病預防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)因定位不明和職能交叉，工作協(xié)調(diào)力度較分家之前大大減弱，加之政府部門職能交叉、職責不清，經(jīng)費投入不足等多種因素，各級疾病預防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為了生存和發(fā)展，往往過多追求或選擇經(jīng)濟利益明顯的工作項目，不得不將有限的技術骨干和設備投向能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的科室，對自身應承擔的以社會效益為主的工作任務特別是農(nóng)村疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督工作積極性不高，或只滿足于應付一般性日常工作，不愿花費時間和精力去謀劃農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的長遠發(fā)展�！胺堑洹绷餍衅陂g，不少公共衛(wèi)生人員缺乏一般臨床醫(yī)學知識和流行病學知識，業(yè)務指導的權威性不夠，處置突發(fā)公共衛(wèi)生事業(yè)的能力不強。
4、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革為重點的農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)改革嚴重滯后，阻礙了農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農(nóng)村公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的樞紐，在推進農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。我市2003年下發(fā)了《關于認真貫徹落實〈安徽省農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)改革與管理的實施意見〉的通知》，明確提出要重點推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革，于2004年6月底前完成全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革任務，實現(xiàn)政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員、業(yè)務、經(jīng)費等劃歸縣級衛(wèi)生行政部門按職責管理。并要求把公共衛(wèi)生職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中剝離出來，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防保健所，負責轄區(qū)公共衛(wèi)生工作和對村(社區(qū))衛(wèi)生室預防保健工作的指導檢查和監(jiān)督。同時按照安徽省《關于農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)補助政策的實施意見》要求，“各級人民政府對農(nóng)村衛(wèi)生的財政補助范圍包括：疾病控制、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督和健康教育等公共衛(wèi)生工作，必要的醫(yī)療服務，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設支出以及支持農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度�！�。但因縣、區(qū)財力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革不到位，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防保健所尚未建立，本應納入縣級財政預算的農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費實際上各縣、區(qū)未完全落實，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)防保站的公共衛(wèi)生經(jīng)費保障幾乎為零。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的樞紐作用得不到有效發(fā)揮，農(nóng)民的健康保障水平得不到提升。
三、建議和對策
1、進一步完善農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費投入保障機制。市政府應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，切實加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生機構(gòu)基礎設施建設的投入，鞏固和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。一是應認真貫徹執(zhí)行中央、省有關政策，在經(jīng)費安排方面實現(xiàn)兩個傾斜，即向農(nóng)村衛(wèi)生傾斜和公共衛(wèi)生傾斜。以政府投入為主渠道，按照與財政支出同步增長的原則，不斷增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，并通過深化衛(wèi)生改革，整合現(xiàn)有衛(wèi)生資源以及動員社會投資等，保障衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制、婦幼保健、職業(yè)病防治、健康教育、精神衛(wèi)生、采供血等公共衛(wèi)生服務工作的正常開展。二是根據(jù)國家疾病預防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設標準，充分利用國債資金并積極籌措配套資金，進一步加強市、縣（區(qū)）疾病預防控制中心和市、縣衛(wèi)生監(jiān)督所的建設，保障建設標準中規(guī)定的房屋設施、儀器設備的配備，尤其是在儀器設備配備上應全力予以保障，增強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置能力。三是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革的步伐，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防保健機構(gòu)（專職承擔公共衛(wèi)生工作）的建設，在辦公用房、儀器裝備、人員經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費上按照政府購買公共衛(wèi)生產(chǎn)品的要求，按服務項目予以補助，同時對于村級衛(wèi)生機構(gòu)承擔的公共衛(wèi)生任務應給予適度補償。
2、加強公共衛(wèi)生隊伍建設，盡快提高公共衛(wèi)生人員的專業(yè)素質(zhì)。要建立健全疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督體系，根據(jù)衛(wèi)生監(jiān)督、疾病預防控制工作需要，充實疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員，不斷提高其綜合素質(zhì)，滿足公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需求。根據(jù)有關要求，制定出切合農(nóng)村實際的人員準入標準和條件，實行定編定員和考試招聘上崗。最大限度地減少或限制非專業(yè)人員的進入，確保隊伍的質(zhì)量和水平。對不符合從事疾病預防控制工作的人員，要分流安排從事其他工作。通過對現(xiàn)有工作人員進行專業(yè)培訓、學歷教育等形式，盡快提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)和工作水平，并創(chuàng)造一個具有濃厚學習氣氛的環(huán)境，鼓勵工作人員刻苦努力學習業(yè)務技術知識。醫(yī)學教育要真正體現(xiàn)醫(yī)學模式的轉(zhuǎn)變，擴大學生的知識面，使學生掌握更多的公共衛(wèi)生知識和人文知識。要充分利用我市衛(wèi)生方面的教育資源，深化公共衛(wèi)生教育的改革，盡快培養(yǎng)一批有知識、有技能、有實踐經(jīng)驗、高素質(zhì)的公共衛(wèi)生人才。加大引進高級人才的力度，提高我市公共衛(wèi)生服務水平。同時，不斷加強鄉(xiāng)、村衛(wèi)生技術隊伍的培訓，提高鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍從事公共衛(wèi)生工作的能力，保證農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的需要。
3、協(xié)調(diào)解決我市疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的體制和機制不順等突出矛盾和問題。政府應切實加強對公共衛(wèi)生工作的領導，衛(wèi)生、財政、發(fā)改委、人事、物價、食品藥品監(jiān)管等政府組成部門應加強協(xié)作，認真研究問題、解決問題，進一步明確公共衛(wèi)生機構(gòu)的定位，完善運行機制。各公共衛(wèi)生機構(gòu)要根據(jù)國家有關規(guī)定并結(jié)合農(nóng)村實際，明確功能定位，調(diào)整工作職能，擴大服務功能。各類公共衛(wèi)生機構(gòu)要以有效預防和控制傳染病、地方病、慢性非傳染性疾病、各種傷害、常見病和各種危害人民群眾健康的因素，并做好健康保護和健康促進工作，提高公共衛(wèi)生服務水平為主要職能。市、縣（區(qū)）級公共衛(wèi)生機構(gòu)要真正發(fā)揮龍頭作用，制訂工作計劃，重點做好系統(tǒng)監(jiān)測、動態(tài)監(jiān)管、疫情處理和基層業(yè)務技術人員的業(yè)務培訓、指導等工作。應認真研究如何加強由縣到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）疾病預防控制的垂直管理，強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生服務職能，建立健全村醫(yī)承擔防病保健工作機制，解決農(nóng)民的基本公共衛(wèi)生服務問題。
4、開展廣泛深入的健康教育，滿足廣大農(nóng)民的健康需求。通過多種媒體、陣地和各類會議，利用印發(fā)宣傳材料等多種渠道開展健康教育工作，針對廣大農(nóng)民群眾關心的健康問題和各種疾病防治知識開展衛(wèi)生科普工作，其形式和內(nèi)容要貼近群眾并淺顯易懂，提高廣大農(nóng)民群眾的自我防護能力。通過宣傳教育，讓廣大農(nóng)民群眾認識到預防保健工作的重要性，認識到公民在疾病預防中的權利和義務，普及基本的衛(wèi)生防病知識，提高公民健康意識，培養(yǎng)良好的衛(wèi)生習慣和生活習慣等，提高廣大人民群眾主動配合疾病預防控制工作的自覺性與積極性。為適應群眾健康需求的不斷增長和變化，衛(wèi)生科普工作的內(nèi)容和形式也要不斷改進。
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