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我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀與對策初探
我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀與對策初探建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建更加和諧的生態(tài)家園，農(nóng)村的發(fā)展任重道遠。長期的二元結(jié)構(gòu)模式，使農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)和城市差了一大截，農(nóng)村環(huán)境難盡人意。我區(qū)是老少邊窮地區(qū)，雖然隨著旅游業(yè)的發(fā)展，我區(qū)的經(jīng)濟逐漸取得了一定的成績，但我區(qū)的農(nóng)村涉及面廣，一些邊遠小村依然非常落后。為了改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)就我區(qū)在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，如何保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、防治農(nóng)業(yè)面源污染，作出初步研究和探討。
一、當(dāng)前我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀
（一）當(dāng)前我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護取得的成績。
我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護取得了一定成績。改革開放以來，區(qū)委區(qū)政府高度重視農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護工作，采取了一系列保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重大舉措，加大了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，使全區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到了有效保護和改善。主要表現(xiàn)在植樹造林、水土保持、小流域治理、水庫加固、國土整治、礦山整頓、改水改廁、、改灶改路、能源建設(shè)等方面；重點區(qū)域天然林資源保護和退耕還林工程開始啟動；建立了一批不同類型的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園；生態(tài)農(nóng)業(yè)試點示范、綠色有機食品基地建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。近幾年來，政府花了大力氣，加大和環(huán)境治理力度，綜合整治農(nóng)村畜禽污染，推行無公害的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)方式，尤其是在農(nóng)村沼氣建設(shè)工程方面，“生態(tài)示范村（鎮(zhèn)）創(chuàng)建工程”、“環(huán)境優(yōu)美村鎮(zhèn)創(chuàng)建工程”、“農(nóng)村廢棄物綜合利用示范工程”等先后在全區(qū)鋪開。
（二）當(dāng)前我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護仍然存在的問題
我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境狀況仍面臨嚴峻形勢。目前，我區(qū)廣大農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢和農(nóng)業(yè)面源污染還沒有得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境破壞和面源污染的范圍在擴大，程度在加劇，危害在加重。突出表現(xiàn)在：澧水流域永定段及其支流生態(tài)環(huán)境惡化呈加速趨勢，轄區(qū)重要水庫、濕地日趨萎縮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)域河水?dāng)嗔�、地下水位下降嚴重，加劇了干旱、洪澇�?zāi)害的危害和植被退化、山地石漠化；有林地、多林區(qū)的亂砍濫伐，致使林草植被遭到破壞，生態(tài)功能衰退，水土流失加��；礦產(chǎn)資源的亂采濫挖，尤其是沿河、沿坡的開發(fā)不當(dāng)，導(dǎo)致崩塌、滑波、泥石流、地面塌陷、沉降等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生；全區(qū)野生動植物物種豐富區(qū)的面積不斷減少，棲息地環(huán)境惡化，珍貴藥用野生植物數(shù)量銳減，生物資源總量下降；河（庫）污染嚴重，漁業(yè)資源衰遏，河岸侵蝕問題嚴重；農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用薄膜的大量不合理使用，導(dǎo)致土質(zhì)降低，農(nóng)業(yè)面源污染加��；生活污水、垃圾的隨意傾倒、堆放，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量下降。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化將嚴重制約我區(qū)的社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
（三）當(dāng)前我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村污染加劇與生態(tài)環(huán)境惡化的原因分析。
1、目前環(huán)境管理體系及農(nóng)技推廣體系難以應(yīng)對污染問題。我區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)代化進程有兩個明顯的特點：一是工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)逐漸發(fā)展，二是居民在空間分布上逐漸集中。這使我區(qū)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從自然和諧型轉(zhuǎn)變成自然危害型，農(nóng)村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。不僅如此，近幾年來，我區(qū)農(nóng)村的各類環(huán)境污染也呈現(xiàn)出與城市污染迥異的特點。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監(jiān)測。這使得對面源污染的管理存在成本過高，因此存在著只能對受害地監(jiān)測，很難監(jiān)控排污源的現(xiàn)狀。我區(qū)的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農(nóng)村污染及其特點重視不夠，加之農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。另外，農(nóng)業(yè)技術(shù)的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系幾乎失效：以前農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系改革是以減少農(nóng)技推廣經(jīng)費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農(nóng)技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務(wù)無關(guān)的經(jīng)營活動以獲取收入，包括賣化肥和農(nóng)藥等。由于激勵不相容，導(dǎo)致一些推廣人員對指導(dǎo)農(nóng)民提高農(nóng)藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農(nóng)藥不合理施用情況一直在加劇。
2、財政渠道的資金來源不夠，導(dǎo)致污染治理不力。我區(qū)在環(huán)境保護建設(shè)中，嚴重存在著城鄉(xiāng)獲取資源、利益與承擔(dān)環(huán)保責(zé)任上的不協(xié)調(diào)問題。長期以來，我區(qū)污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴散，而農(nóng)村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。由于農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，致使農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經(jīng)濟手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農(nóng)村居民采用掠奪式生產(chǎn)方式。由于環(huán)境保護尤其農(nóng)村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè)，屬于責(zé)任主體難以判別或責(zé)任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領(lǐng)域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用。另外，目前我區(qū)在實施農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護建設(shè)項目上，還存在著資金分散、重復(fù)建設(shè)和“自上而下”的決策等現(xiàn)象。例如，面源污染的治理資金分散到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門，導(dǎo)致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的治理方案變成各部門步調(diào)不一致的局部行動，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的決策機制，在政治目標最大化的激勵下，對于能增加政績的公共服務(wù)，呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務(wù)，即便農(nóng)民已經(jīng)有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。
3、扶持措施不力，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理的市場化機制難以建立。我區(qū)對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策，而對農(nóng)村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農(nóng)村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的市場機制難以建立。
4、治理模式不適，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理效率不高。農(nóng)村的三類環(huán)境污染，套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段——末端治理——都存在技術(shù)、經(jīng)濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外，其它類污染用末端治理常會出現(xiàn)既治不起，也治不凈的情況：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業(yè)經(jīng)營相對的大規(guī)模等特點，末端治理方法在多數(shù)情況下是適用的甚至惟一的。而農(nóng)村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設(shè)施建設(shè)和運行的最小經(jīng)濟規(guī)模限制以及高折舊率限制而不可行。
5.農(nóng)村環(huán)保法制不健全，使我區(qū)環(huán)境保護缺乏有利保障。主要表現(xiàn)在三個方面：一、農(nóng)村環(huán)保立法滯后，法律體系不健全。改革開放20多年來，我國的環(huán)境保護立法，初步形成了一個以1989年12月通過實施的{中華人民共和國環(huán)境保護法}為主體的法律法規(guī)體系川，諸多環(huán)境法雖都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，并對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，這一法律法規(guī)體系遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。不僅未能將農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)自然資源的保護協(xié)調(diào)起來。而且，一些重要環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白，如程序法方面的有關(guān)環(huán)境評價法、排污費征收使用管理條例、農(nóng)藥使用造成環(huán)境污染法等。二、環(huán)境管理體制不完善，監(jiān)督力度不足�，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制仍是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，這樣形成了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面，致使權(quán)責(zé)不明，權(quán)力過于分散，從而使一些省、市級環(huán)境保護專門機構(gòu)變成了本地區(qū)行政機關(guān)的附屬機構(gòu)。為了一味提高本地區(qū)的經(jīng)濟效益而忽視了環(huán)境效益與社會效益，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認為只要經(jīng)濟上去了，自然一切就都會搞好的，而對環(huán)保法置之不理，造成了地方保護主義極為嚴重。三、農(nóng)村干部和農(nóng)民環(huán)保法律意識淡薄。我區(qū)大部分農(nóng)村干部，政策性意識濃厚，法律性意識較淡薄，致使許多法律法規(guī)在農(nóng)村實施過程中給以政策化，以政策的原則性`實踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，造成農(nóng)村市場經(jīng)濟法治建設(shè)障礙重重。再由于農(nóng)村環(huán)保法在我區(qū)大多農(nóng)村干部群眾頭腦中仍是一個未知數(shù)。從而出現(xiàn)了一些農(nóng)村干部為了本鄉(xiāng)經(jīng)濟利益而置環(huán)保法不顧，采取“殺雞取卵`竭澤而漁”的策略采發(fā)展經(jīng)濟。同時，一些農(nóng)民缺乏接近環(huán)保法、了解環(huán)保法，認識不清環(huán)保法的內(nèi)在經(jīng)濟動因，而為了自己一時的經(jīng)濟利益濫伐林木，大肆捕獲珍稀動植物，過度放牧，加劇了自然生態(tài)環(huán)境的惡化。
二、我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護主要內(nèi)容與目標任務(wù)
(一)改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量
1.調(diào)整農(nóng)村能源結(jié)構(gòu),推廣使用電、水能、太陽能、沼氣等清潔能源，“十一五”期間，使農(nóng)村生活用能中新能源所占比例達到20%以上。
2．結(jié)合生態(tài)區(qū)創(chuàng)建，大力推進環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)�！笆晃濉逼陂g，使全區(qū)農(nóng)村空氣、水、聲環(huán)境質(zhì)量達到國家標準要求，村鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到50%，飲用水合格率達到90%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到50%，秸桿綜合利用率達到90%以上。
3．實施生態(tài)移民工程。對嚴重缺水、無路、少田地等居住條件惡劣地區(qū)及生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的農(nóng)村居民實施搬遷，向集鎮(zhèn)或農(nóng)村居民點集中，改善農(nóng)民生活條件。
（二）防治農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染
1．加強農(nóng)村環(huán)境保護。嚴格控制污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，禁止向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地超標排放工業(yè)廢水、生活污水、傾倒處置工業(yè)固體廢物和城鎮(zhèn)生活垃圾，控制工業(yè)、生活“三廢”對農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染。
2．開展農(nóng)林病蟲害綜合防治，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。在全區(qū)推廣農(nóng)林病蟲害生物、物理防治技術(shù)，開展農(nóng)業(yè)有機廢物和規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖場糞便的綜合利用，全面推行無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，大力開展綠色有機農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)�！笆晃濉逼陂g力爭使全區(qū)農(nóng)藥使用強度控制在6.0公斤/公頃以下，化肥施用強度控制在260公斤/公頃以下，綠色有機農(nóng)產(chǎn)品比重達到15%以上。
（三）保護、合理利用與增殖自然資源
1．切實加強水、土地、森林、礦產(chǎn)等重要自然資源的環(huán)境管理，嚴格資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護工作，遵守相關(guān)法律法規(guī)，履行生態(tài)環(huán)境影響評價手續(xù)，對資源開發(fā)重點建設(shè)項目，要求編報水土保持方案。
2．建立生態(tài)功能保護區(qū)，保護生物多樣性。在河（庫）源頭區(qū)、水土保持重點治理區(qū)及生物多樣性豐富典型地區(qū)，抓緊新建、擴建一批生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護小區(qū)，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到有效保護。
三、我區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護的對策與措施
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護綜合決策機制。
1．建立和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制。要把地方各級政府對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)、各部門對本行業(yè)和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護負責(zé)的責(zé)任制落到實處。明確資源開發(fā)單位、法人的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。實行嚴格的考核、獎罰制度。要把生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)規(guī)劃納入各級政府經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度計劃，保證各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的投入。建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的審計制度，確保投入與產(chǎn)出的合理性和生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。
2．積極協(xié)調(diào)和配合，建立行之有效的農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體系。區(qū)直各有關(guān)部門應(yīng)各司其職、密切配合、齊心協(xié)力，共同推進全區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作。環(huán)保部門應(yīng)做好綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督工作，計劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源和建設(shè)等部門應(yīng)加強自然資源開發(fā)的規(guī)劃與管理，做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理工作。
（二）財政傾斜，市場化運作，為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供投入保障
1．調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)和方式，建立政府引導(dǎo)資金，通過政府投入、股權(quán)收益適當(dāng)讓利、財政貼息、前期活動補助等，引導(dǎo)社會資本對農(nóng)村生態(tài)、公益事業(yè)的投入。探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)招標、水域有償開發(fā)等，建立和完善多元化投融資渠道。
2．積極爭取上級環(huán)保部門的資金支持。一是爭取本級排污費資金的征繳返回，保證每年拿出50萬元用于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；二是爭取國家、省、市環(huán)保專項資金的投入，要在污染源專項治理、區(qū)域開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村改水改廁、能源建設(shè)等方面有所作為。
（三）完善政策法規(guī)、標準制度，加大政策扶持力度
1.加強我區(qū)農(nóng)村環(huán)保法的保障作用。（1）、扭轉(zhuǎn)人治化，加強法治化，推動我區(qū)農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化進程。加強法治化是我區(qū)農(nóng)村由以人治為特征的計劃經(jīng)濟體制向以法治為特征的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的客觀需要，是我區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的關(guān)鍵，由此，轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)中出現(xiàn)的以-人治”為核心，忽視環(huán)境效益，社會效益而片面發(fā)展經(jīng)濟效益的思想意識，樹立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，就顯得尤為重要。（2）、完善農(nóng)村環(huán)保法律體系，使之統(tǒng)一化、規(guī)范化和高效化。（3）、規(guī)范我區(qū)農(nóng)村環(huán)保管理體制，促使此體系高效實施。為了在我區(qū)農(nóng)村有效實施環(huán)保法，必須提供一套強有力的管理體制作保障：基于目前的管理體制，除繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費制度、環(huán)境影響評價制度等外，還應(yīng)建立實施清潔生產(chǎn)促進制度，農(nóng)業(yè)環(huán)保責(zé)任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度，獸禽養(yǎng)殖污染防治管理制度等。（4）、健全執(zhí)法機構(gòu)，強化執(zhí)法隊伍，不斷提高執(zhí)法水平。要不斷提高我區(qū)基層執(zhí)法隊伍人員的政治覺悟，使其能抵制各種腐敗現(xiàn)象的侵蝕，嚴格依法辦事，作到執(zhí)法必嚴，違法必究。五、在全區(qū)范圍內(nèi)，加強環(huán)保法制宣傳，提高干部和農(nóng)民的環(huán)保法律意識。
2．在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程布局、工程立項，土地征用流轉(zhuǎn)、生態(tài)移民、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)确矫嫣峁┱叻龀帧?br /> （四）加強輿論引導(dǎo)，重視科技創(chuàng)新
要充分利用各種宣傳形式、輿論陣地，多層次、多形式、全方位地開展宣傳、輿論推動，表揚先進，鞭策后進，努力提高廣大干部群眾保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的責(zé)任感和使命感，營造強大的輿論氛圍。要重視基礎(chǔ)教育和科普教育，開展農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的科技創(chuàng)新，為我區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供強大的科學(xué)技術(shù)支撐。
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