關于市區(qū)分稅制財政管理體制改革的調研報告

       今年我市實行新的分稅制財政管理體制，從而把區(qū)級財政管理體制的改革推向了一個新的階段。這一時期，我區(qū)財政體制建設和改革所取得的成效是十分顯著的。然而，我們也應看到，由于受各種主客觀因素的影響，目前，我區(qū)財政管理體制還存在著不少亟待完善之處，制約著我區(qū)財政的發(fā)展。下面就我區(qū)財政管理體制運行情況匯報如下：
   一、體制運行基本情況
   實行分稅制度改革后，市級對區(qū)級財政制定的政策為：核定區(qū)級收支，暫借給區(qū)級一部分稅源，在此基礎上確定區(qū)對市屬于定補區(qū)（或上解區(qū)），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級要逐年收回。
   二、體制運行中取得的成效
   (一）分稅制改革促進了各級政府理財觀念的轉變，形成了各級政府共同支持企業(yè)發(fā)展的合力。老的財政體制下，各級政府只關心本級財源企業(yè)的發(fā)展，在支持企業(yè)時要先看是不是本級企業(yè)。而新的財政體制下，市、區(qū)政府各司其職、各負其責、各得其利，樹立了“不求所有、但求所在”的理財觀念，全力為轄區(qū)內所有企業(yè)服務，在中小企業(yè)擔保、小煤礦改造資金、科技三項費用等資金的使用上，對任何類型的企業(yè)都能夠支持，形成了市區(qū)利益共同體。
   （二）建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。市區(qū)實行分稅制后，極大的調動了區(qū)級政府征收的積極性，財政收入呈穩(wěn)步上升的趨勢，從近幾年的一般預算收入對比可以看出，200*年一般預算收入只完成N萬元，200*年一般預算收入完成N萬元，比200*年增長N萬元，年均增長N%，財政收入穩(wěn)定增長的機制初步建立。
   （三）財政實力增強，財政支出規(guī)模不斷擴大，為國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財力保障。
   1、200*年一般預算支出只完成N萬元，200*年一般預算支出完成N萬元，比200*年增長N萬元，年均增長N%。
   2、財政對農(nóng)業(yè)、科技、教育和社會保障支出的投入年均遞增N%，200*年總計達到N萬元，保證了教師工資的發(fā)放和社會保障等各項事業(yè)的發(fā)展。
   3、重點支出得到保證。
   (1)市區(qū)自實行分稅制后，我區(qū)對城區(qū)基礎設施投入逐年加大，僅200*年，用于城區(qū)道路建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴建、中小學危房改造等重點建設項目資金總額就達到3000萬元。
   (2)人員支出增加，在200*年調整津貼工作中，我區(qū)克服了財政供養(yǎng)人口多的實際困難，及時兌現(xiàn)了行政機關規(guī)范津貼的增資部分，金額達到N萬元。
   三、體制運行中存在的問題
   在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應清醒地看到，現(xiàn)行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區(qū)分稅制財政體制還有很多不完善和不規(guī)范的地方，突出表現(xiàn)在：
   （一）事權和財權劃分不明確。
   區(qū)級政府財權的確定必須以其事權為基礎。但是，目前我區(qū)政府的財權往往與其所承擔的事權并不完全配套，影響了區(qū)級政府積極性的充分發(fā)揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項事業(yè)管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機構等都經(jīng)常發(fā)生調整變動，引起區(qū)級政府結構發(fā)生變化，導致其與財權不配套。
   （二）收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范。
   1、市區(qū)實行分稅制后，市財政雖然暫借給區(qū)級政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區(qū)級財政收入每年都要短收一部分。
   2、實行分稅制后，市級財政與區(qū)級財政之間的收支范圍發(fā)生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運轉，市里將轄區(qū)內的N戶納稅大企業(yè)的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區(qū)級政府一些納稅小企業(yè)及零星稅種，導致區(qū)級財政沒有足夠的稅源去征收。
   3、納稅屬地劃分不清，使區(qū)級財政收入減少一部分。我區(qū)內的一些納稅重點企業(yè)，稅務登記在**區(qū)，但由于其總公司在其他區(qū)縣，稅收征繳卻不在**區(qū)，例如**廠的生產(chǎn)銷售都在**區(qū)域內進行，但是其總部**公司設立在**區(qū)，其稅收征繳由**區(qū)負責征收，使我區(qū)收入減少。
   （三)轉移支付補助過低。
   1、轉移支付的力度不大且不穩(wěn)定。由于我區(qū)收入總量小，區(qū)級每年新增的稅收收入有限，用于彌補自身增支都非常困難，可用于補助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力微乎其微，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付只能依靠上級，但是轉移支付中專項撥款比重偏大，一般性轉移支付比重較小且數(shù)額不確定，影響了下級預算的統(tǒng)籌安排及重點工作的運轉。
   2、對農(nóng)村轉移支付補助低。近年來，區(qū)級對農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療等方面的投入不斷加大，但是市里對我區(qū)農(nóng)村轉移支付的補助基數(shù)，是在200*年的基礎上確定的，市本級對區(qū)級的轉移支付金額，已不能滿足我區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展的需要，尤其是在農(nóng)村中小學取暖、五保戶、獨生子女費方面的補助金額低。
   （四）產(chǎn)業(yè)結構單一。
   我區(qū)財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟總量小、基礎薄弱，財政缺乏非煤企業(yè)支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業(yè)的依賴性比較強，我區(qū)的財政收入中有N%靠上述企業(yè)征收，而這些企業(yè)受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御風險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區(qū)的財政收入造成很大影響，將使我區(qū)財政收入減收一半以上。
   (五)剛性支出大。
   我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，人員支出大。200*年在調整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現(xiàn)了津貼的增資部分，但是市本級對我區(qū)的補助金額僅為N萬元，其余的要由區(qū)級承擔。七煤集團在轄區(qū)內下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗收，在很大程度上使我區(qū)財政出現(xiàn)缺口，具初步測算需要N萬元。
   四、解決問題的建議和方法
   完善財政體制的目的就是要充分發(fā)揮財政體制杠桿作用，建立促進區(qū)域經(jīng)濟加快發(fā)展的激勵機制，充分調動區(qū)級政府增收節(jié)支的積極性，努力提高基層機關事業(yè)單位職工工資發(fā)放和政權正常運轉的保障水平，通過財政體制創(chuàng)新促進全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進行不斷完善和創(chuàng)新。
   (一)財權與事權相結合的原則。
   區(qū)級政府承擔的事權結構不僅決定了它所需要的財政收入的數(shù)量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經(jīng)濟進行宏觀調控的重要手段。區(qū)級政府履行自己的職能既需要相應的資金，又需要運用稅收等財政收入形式對社會經(jīng)濟生活實施調控。所以，根據(jù)“財權與事權相結合”的原則，在確定區(qū)級財政和管理體制，劃分市區(qū)兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區(qū)級政府所承擔的多少，而且要考慮其事權的結構。只有這樣，才能合理調整市與區(qū)財政分配關系，在調動區(qū)級發(fā)展經(jīng)濟和增收節(jié)支積極性的同時，使區(qū)級政府有權支配其自身的財權和財力，保障其職能的順利實現(xiàn)。
   (二)加大轉移支付力度。
   逐步建立完善的轉移支付制度，加大財政均等化轉移支付力度。市區(qū)實行分稅制后，區(qū)級政府的事務增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區(qū)與**區(qū)、**區(qū)相比，屬于經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)，工業(yè)基礎薄弱，稅源征收少，地區(qū)間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區(qū)基礎設施投入增大，致使區(qū)級相應匹配的資金也增加，使我區(qū)財力難以應對，需要在完善轉移支付中加以解決，要通過加大轉移支付逐級實行財政均等化分配，縮小與其他區(qū)之間的貧富差距，壓縮專項轉移支付額度，增加一般性轉移支付資金，使之真正成為調節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。
   　　(三)加強財源建設。
   在市區(qū)實行分稅制財政體制框架下，區(qū)級更要注意財源建設工作。一要堅持把發(fā)展作為財政工作的第一要務，克服把公共財政建設與支持經(jīng)濟發(fā)展對立起來的觀念，堅持“生財有道、聚財有度、用財有效”的方針，學會運用財稅杠桿為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的環(huán)境，在促進全區(qū)經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展的基礎上，壯大財政實力。二是要不斷鞏固提高現(xiàn)有支柱財源，發(fā)掘和培植后續(xù)財源。要加大招商引資力度，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，加大對高新技術產(chǎn)業(yè)的培植力度，充分運用財政有限的資金，積極支持個體私營經(jīng)濟的發(fā)展。三是要嚴格依法納稅，加強征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩(wěn)定增長，加強預算外資金管理，增強區(qū)級財政實力，推動財源建設。四是要牢固樹立經(jīng)濟財政觀，遵循經(jīng)濟運行規(guī)律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進財政與經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。
   五、對下一個體制改革的建議
   無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應根據(jù)區(qū)級政權的事權結構劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項目所需的資金數(shù)額，然后再從財政收入中確定相應的項目及其數(shù)額，作為區(qū)級財政的收入范圍。所以我們認為，在下一個體制中，應該做到以下
   （一）按屬地關系劃分稅源。
   1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學劃定稅源，在財力分配上既要保證區(qū)級自我發(fā)展的空間，又要有一定的發(fā)展緊迫感，要保證區(qū)政府具有一定的經(jīng)濟調控能力，要將區(qū)域內的非國有企業(yè)，作為區(qū)級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區(qū)級征收。
   2、近年來，我區(qū)加大了招商引資的工作力度，一些重點企業(yè)相繼投產(chǎn)使用，按照市區(qū)分稅制的文件精神，新上招商引資企業(yè)的稅收全部歸區(qū)級所有。但是，市里政策調整，將稅收超過N萬元的企業(yè)，收入重新核定，市本級與區(qū)級5：5分成，使我區(qū)稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區(qū)內新上的招商引資企業(yè)的稅收，無論金額多少，都要歸區(qū)級所有。
   （二）合理劃定支出。
   由于我區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，城市基礎設施差，財政供養(yǎng)人口多，區(qū)級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區(qū)剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎上，給予區(qū)級政府財力方面的支持，尤其是對我區(qū)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大轉移支付力度，以保證區(qū)鄉(xiāng)兩級政權的正常運轉。
   （三）保持原體制不變。
   分稅制的優(yōu)點是建立了穩(wěn)定的收入增長機制，能最大限度地調動區(qū)級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進產(chǎn)業(yè)結構調整和資源配置優(yōu)化，通過近幾年運行來看，不僅使市財政宏觀調控能力逐漸增強，而且使區(qū)級財力逐漸壯大，我們認為，在保持原體制不變的基礎上，要將有利于促進區(qū)級政府發(fā)展方面的措施進行細化，以保證區(qū)級政府有充足的財力進行可持續(xù)發(fā)展，為建設社會主義新農(nóng)村打下堅實的基礎。
   

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