推進農民公寓房建設的調查與思考

近幾年來，隨著我市工業(yè)化、城市化步伐不斷加快，特別是隨著“兩區(qū)”及各鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設的持續(xù)推進，土地作為經濟發(fā)展不可缺失的基本要素被大量占用，部分農民失去了土地，并衍生出“失地”、“失業(yè)”、“失房”等現(xiàn)象，造成新的弱勢群體和不穩(wěn)定因素。因此，如何實現(xiàn)經濟發(fā)展和保護動遷農民利益相統(tǒng)一，已成為當前我市貫徹科學發(fā)展觀，實現(xiàn)“兩個率先”過程中亟需解決的突出問題。去年6月，市政府出臺相關政策，啟動農民公寓房工程，這無疑為解決這個問題找到了一條十分現(xiàn)實而有效的途徑，讓動遷農民看到了安居樂業(yè)的希望。 一、農民公寓房建設基本情況 自去年6月起，根據(jù)《蘇州市宅基地管理暫行辦法》（蘇府[2003]66號）文件精神，市政府就我市宅基地管理先后下發(fā)了太政發(fā)[2003]79號《關于貫徹落實〈蘇州市宅基地管理辦法〉的意見》（以下簡稱79號文件）和太政發(fā)[2003]99號《關于貫徹落實蘇州市宅基地管理暫行辦法的補充意見》（以下簡稱99號文件）， 對宅基地管理進行了調整和改革，明確規(guī)定“凡在本市市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、兩區(qū)（港區(qū)、新區(qū)）規(guī)劃區(qū)、各鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)內因開發(fā)建設需要和市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外因社會公益事業(yè)、經濟建設需要成片開發(fā)所涉及被拆遷的農戶住宅，一律采取預拆遷辦法，預先按有關規(guī)定進行補償，并以公寓式定銷房進行安置�！敝�后，迅速召開相關會議，啟動農民公寓房工程。至今年5月，全市共規(guī)劃農民公寓房小區(qū)18個（不包括南效新城區(qū)的3個小區(qū)），規(guī)劃建筑面積501萬平方米，占地5270畝；動建面積約92萬平方米，占地1080畝，可安置農民拆遷戶4150戶左右。（詳情見表一） 我市的農民公寓房建設主要有以下幾個特點。一是啟動早。2003年5月19日《蘇州市宅基地管理暫行辦法》出臺以后，市政府隨即組織開展實施，2003年7月1日起即在全市啟動農民公寓房工程。為了及早動工，大多數(shù)工程采取邊建邊辦或先建后辦的辦法取得基建手續(xù)。二是速度快。各地按照市政府的要求迅速組織實施。至今年5月，在不到10個月的時間里，農民公寓房動建面積已達92萬平方米。三是機制新。建設農民公寓房需要大量的資金投入，各地通過政府推動，市場運作等手段來緩解資金困難。99號文件規(guī)定“允許在小區(qū)內預留10%的土地通過公開拍賣方式用于商業(yè)房產開發(fā)�！比�市除新區(qū)采取代建房外，其他均采取中標企業(yè)墊資建造，竣工后各地政府回購的辦法建設。 目前，盡管我市農民公寓房建設尚處建設施工階段，但是，隨著工程建設的不斷推進，政策措施的日臻完善，農民公寓房建設這一重大實踐必將對加快我市經濟社會發(fā)展起到有力的推動作用，主要表現(xiàn)在： 建設農民公寓房，是加快發(fā)展、協(xié)調發(fā)展的前提和基礎。一方面，動員農民響應政府號召“離土離鄉(xiāng)又離房”，實施大規(guī)模的動遷，從而為大量建設用地騰出了空間，為加快發(fā)展、協(xié)調發(fā)展提供了物質基礎。另一方面，通過建設農民公寓房，實行“拆一還一”政策，使農民的住宅產權不受侵害。安居才能樂業(yè)，把老百姓安置好了，變“阻力”為“動力”，才能凝聚人心，形成合力，這同樣是加快發(fā)展、協(xié)調發(fā)展的前提和基礎。 建設農民公寓房，是加快城市化進程的重要環(huán)節(jié)。城市化的過程是加快城鄉(xiāng)一體化的過程，也是農村居民減少、城市居民增加，農業(yè)用地減少、非農建設用地增加的過程。全市首批規(guī)劃建設的18個農民公寓小區(qū)，可安置農民拆遷戶4150戶左右，并且大部分規(guī)劃在市、鎮(zhèn)附近，如果再配套完善社保、就業(yè)等優(yōu)惠政策，必將激發(fā)廣大農民進城、進鎮(zhèn)的積極性，進而加快城市化進程。 建設農民公寓房，是以人為本，富民優(yōu)先執(zhí)政理念的具體實踐�？茖W發(fā)展觀強調以人為本，“兩個率先”的核心任務是富民。在建設農民公寓房過程中，只要我們自覺把群眾利益放在首位，決不與民爭利，用寬容寬厚的態(tài)度善待動遷農民，千方百計把農民公寓房建設好，努力改善他們的居住條件和生活質量，就能夠使廣大動遷農民得到實實在在的利益。 二、農民公寓房建設中存在的問題 推進農民公寓房建設的大方向無疑是正確的，但要讓動遷農民愿意入住，取得預期效果，還需要盡快解決一些不容忽視的問題。集中表現(xiàn)在以下四個方面： 受規(guī)劃制約，布局、設計不盡合理。一是部分農民公寓小區(qū)布局與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃有差異。二是各鎮(zhèn)因行政區(qū)劃調整，原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃及工業(yè)載體規(guī)劃已經打破，而新的城鎮(zhèn)規(guī)劃及工業(yè)載體規(guī)劃的編制工作滯后，客觀上造成規(guī)劃區(qū)范圍難以界定，基層執(zhí)行79號文件有難度。三是農民公寓房房型設計單一。目前，我市的農民公寓房房型一律為五層公寓樓，且房型比較單一，無法滿足各類層次動遷戶的需求。同時，農民公寓房的選址、設計、配套以及物業(yè)管理等未能公開操作，缺少廣泛征求動遷農民的意見這一環(huán)節(jié)，動遷農民反響較大。 受資金制約，工程進度進展緩慢。據(jù)測算，拆遷農戶入住公寓房政府戶均補償費用需30萬元左右，按在建的92萬平方米每平方米造價1200元計算，全市需投入資金10多億元。雖然大部分小區(qū)采用BT模式運作，但竣工后由政府出資回購。按太政發(fā)[2003]79號文件精神，公寓房建設由“兩區(qū)”、各鎮(zhèn)運作。目前，大部分鎮(zhèn)存在嚴重的資金困難，回購資金無著落。部分鎮(zhèn)因為承建方對資金問題顧慮重重，造成工程建設進度緩慢。工程建設的滯后，導致部分動遷農戶長期居住過渡房，生活質量下降，不穩(wěn)定因素增加。 受政策制約，規(guī)劃區(qū)之外農宅翻建受阻。我市自2003年1月1日起，凍結所有農宅翻建審批。也就是說，在市政府下發(fā)79號文件之前的半年，我市已凍結農宅翻建審批。據(jù)調查，此項政策實施以來，基層干部以及農民反響很大。主要原因是：目前我市農村住宅大部分為已有20多年歷史的第一代磚木結構樓房，質量欠佳，設施落后，許多群眾有再次翻建的愿望。因凍結審批，農村部分急需翻建的危房不能翻建，許多農民因致富或迎親婚嫁，迫切希望自主建房的愿望受到壓制，這是不合理也是不合法的。據(jù)反映，部分地方因農民建房愿望迫切，至今還有通過宅基地置換的方式，默許農戶在農村居民點中自主建房的現(xiàn)象。 受保障機制制約，農民入住有后顧之憂。近年來，盡管我市下大力氣推進了農保、“土地換社�！钡缺Ｕ蠙C制，實施了失地農民培訓、失地農民再就業(yè)等實事工程，但總體而言，我市的失地農民保障機制還剛剛起步，保障水平和保障機制有待提高和完善。對動遷農民而言，農民變居民，原有的生活狀態(tài)改變了，不得不為日后的生計考慮。一方面，政策性增收僅是有限的一塊，實現(xiàn)持續(xù)增收依然困難。另一方面，日常生活的開支名目繁多，數(shù)額大幅上升。農民進城（鎮(zhèn)）以后，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生的開支增大，群眾反映“一怕醫(yī)生，二怕先生（指子女讀書）”；農民進社區(qū)，水、電、氣、物業(yè)管理等費用也相應增加，特別是那些低收入戶，更加難以承受。 三、推進農民公寓房建設的基本思路與對策 目前，各地農民公寓房工程陸續(xù)竣工，動遷農民入住公寓房時間日益臨近，推進農民公寓房建設已進入關鍵時期。當前，推進農民公寓房建設必須遵循既要高度重視發(fā)展經濟，又要高度重視善待百姓的基本思路；既要滿足工業(yè)化、城市化不斷推進的要求，又要切實保障動遷農民的權益。按照“多予、少取、放活”的要求，積極探索新的機制、體制，進一步完善政策措施，妥善解決存在問題。在向后的工作中要切實把握以下幾個原則： 第一，堅持改革、發(fā)展與穩(wěn)定并重。推進工業(yè)化、城市化必然要占用大量土地，但經濟社會的快速發(fā)展不能建立在犧牲農民權益的基礎上，否則必然會影響到社會穩(wěn)定，從而反過來制約經濟社會的持續(xù)發(fā)展。要在加快經濟社會發(fā)展的同時，讓動遷農民分享工業(yè)化、城市化帶來的效益。 第二，堅持政府實施與農民知情并重。推進農民公寓房建設，從另一個角度上看，政府扮演的只能是農民公寓房代建者的角色。因此，公寓房如何選址、如何設計、如何配套、工程質量如何、花了多少錢等等，每一個環(huán)節(jié)都要給農民一個知情權、參與權和選擇權。也只有這樣，政府在推進農民公寓房進程中才能最大限度地取得農民的理解、信任和支持。 第三，堅持政策扶持與市場運作并重。在當前市、鎮(zhèn)兩級財力趨緊，又急需回購資金的形勢下，政策扶持與市場運作是解決資金來源的主要出路。要加大政策研究和創(chuàng)新力度，有必要完善99號文件有關規(guī)定，進一步放寬限制，做活部分土地出讓和部分農民公寓房上市兩篇文章，以解回購資金的燃眉之急，確保工程建設順利進展，確保動遷戶早日入住。 第四，堅持城市化與“新農村規(guī)劃”并重。城市化是一個漸進的過程，推進城市化應該遵循其客觀規(guī)律，急功近利，往往欲速則不達。根據(jù)目前我市經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，市、鎮(zhèn)、“兩區(qū)”周邊等有規(guī)劃、有條件的地方應堅持加快推進城市化進程。之外的廣大農村區(qū)域，可以通過宅基地置換等方式在全市規(guī)劃若干個農民住宅點，實施“新農村規(guī)劃”。目前我市凍結農宅翻建審批，推行“無村莊化規(guī)劃”，與當前太倉經濟社會發(fā)展實際及國家相關法規(guī)政策不相適應，同時也違背了農民的意愿，宜及早完善。 近期，推進農民公寓房建設過程中暴露出來的問題引起了市委、市政府高度重視。今年7月28日，市政府《常務會議紀要》第8號作出了“關于當前農村危房建設的意見”和“關于允許部分農民公寓房公開上市的問題”的意見，改變了自2003年1月1日以來凍結所有農宅翻建的規(guī)定，允許農村危房“在統(tǒng)一規(guī)劃的農村居民點或農民新村中，由農戶實行自拆自建。”規(guī)定“公開上市的農民公寓房數(shù)量必須嚴格控制在總量的25%以內�！边@兩項規(guī)定對扭轉目前我市農民公寓房的被動局面起到了重要作用。為了更好地推進農民公寓房建設，重點還應在科學規(guī)劃、市場運作、依法行政、完善保障等四個方面尋求突破。 （一）科學規(guī)劃，提升農民公寓房開發(fā)建設層次。農民公寓小區(qū)的選址必須符合加快推進城市化進程的要求，必須符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及集鎮(zhèn)建設規(guī)劃的原則。鑒于目前我市城鎮(zhèn)規(guī)劃、工業(yè)載體規(guī)劃以及農村居民點和居民新村的定點規(guī)劃已經滯后，應及早啟動此三項規(guī)劃。所有農民公寓小區(qū)的設計施工，要堅持“以人為本、專家論證、政府把關、群眾參與”的原則，做到質量符合標準，配套設施齊全，服務功能完善，物業(yè)管理規(guī)范，達到現(xiàn)代城市居民小區(qū)的要求。 （二）市場運作，突破建設資金瓶頸制約。進一步創(chuàng)新和放活政策，加大市場運作力度，著力做好土地和公寓房上市兩篇文章。一是適當提高公寓房土地用于商業(yè)開發(fā)的比例。99號文件規(guī)定“允許在小區(qū)內預留10%的土地通過公開拍賣方式用于商業(yè)房產開發(fā)”，鑒于目前市、鎮(zhèn)兩級財力有限，此標準宜適當放寬。二是積極做好部分農民公寓房公開上市工作。當前要認真貫徹落實市政府《常務會議紀要》第8號規(guī)定“公開上市的公寓房數(shù)量必須嚴格控制在總量的25%以內”的精神，各地應抓緊落實公寓房上市工作，通過市場運作，積極籌措建設資金。 （三）依法行政，規(guī)范農民公寓房建設過程中的行政行為。要引入聽證會機制，擴大動遷農戶的知情權、參與權和作主權；規(guī)范工程招投標機制及質量監(jiān)督機制，確保工程質量萬無一失；加強農民公寓房的審計，確保建設資金安全運行；規(guī)范農民公寓房產權行為，確保“兩證”（土地證、房產證）齊全；進一步規(guī)范農宅翻建審批政策，在解凍農村危房審批的基礎上，可考慮對規(guī)劃區(qū)之外因致富或婚嫁等原因有翻建農宅需求的農戶也放開審批，讓這些農戶在統(tǒng)一規(guī)劃的農村居民點或農民新村中實行自拆自建。 （四）完善保障，解除動遷農民后顧之憂。一方面，要進一步提高動遷農民社保標準，及早完善“土地換社�！睂嵤┮庖�；堅決執(zhí)行79號文件關于“對入住公寓小區(qū)，年齡男滿60周歲、女滿55周歲的農民，在家庭成員全員參加社養(yǎng)老保險的前提下，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準”的規(guī)定；適當提高拆遷安置過渡期補貼標準。另一方面，要積極為動遷農民就業(yè)增收創(chuàng)造條件，通過各種形式的就業(yè)培訓，提高農民技能水平，增加擇業(yè)機會，促進增收致富。同時，要根據(jù)農民公寓小區(qū)靠近市、鎮(zhèn)的特點和優(yōu)勢，引導他們大力發(fā)展以服務業(yè)為主的第三產業(yè)，鼓勵有條件的農民發(fā)展個體私營經濟，以不斷提高動遷農民的收入水平。  
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