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農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對策
農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對策 實行民主自治，尤其是村委會直選，給人們的思想觀念、思維方式帶來了深刻變化，同時對黨在農(nóng)村中開展工作的領(lǐng)導方式和活動方式也提出了新的要求。隨著村民自治實踐的深化，一些新情況、新問題不斷出現(xiàn)。其中村委會和村黨支部的關(guān)系，即“兩委”關(guān)系成為當前農(nóng)村中非常突出并亟需解決的問題。這個問題的存在，不但影響農(nóng)村基層組織建設(shè)，而且直接影響黨在農(nóng)村各項方針政策的落實，影響農(nóng)村的穩(wěn)定及各項工作的開展。為了更深入地探討和研究這個問題，我們結(jié)合“三個代表”學習教育活動的開展，對全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀進行了調(diào)研，總結(jié)了基層實踐的一些有益做法和新鮮經(jīng)驗。 一、全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀 我區(qū)村級體制改革工作，從試點到全面鋪開，歷時近四個月，至2000年10月24日止，全區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的148個行政村、1248個村民小組全部完成了村級體制改革工作。通過民主選舉，一大批年富力強、有一定文化基礎(chǔ)、群眾擁護的優(yōu)秀人才充實進了村組班子，為我區(qū)跨世紀的農(nóng)村工作注入了新的活力。經(jīng)過近一年半來的村民自治實踐，我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有了很大的進展，全面推行在黨支部領(lǐng)導下的村民自治，已逐步成為村組干部和廣大村民的自覺意識，極大部分村級組織能夠積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府布置的各項工作任務，依法開展村民自治。據(jù)調(diào)查，全區(qū)148個行政村中，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)較好的有98個，占66.2%；一般的34個，占23%；較差的有16個，僅占10.8%。統(tǒng)計數(shù)字表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)和基本協(xié)調(diào)是全區(qū)“兩委關(guān)系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。 但由于大規(guī)模直選村官在我區(qū)尚屬首次，因而這項工作在取得成功的同時，也存在著許多不容忽視的問題，比較突出的是一些地方的村黨支部和村委會關(guān)系長期不協(xié)調(diào)。其主要表現(xiàn)形式是： 1、拉幫結(jié)伙，明爭暗斗。2000年村改改委前后，某村頓時陷入一片混亂。某村民為競選村主任，在村內(nèi)外大肆宣揚：“原村黨支部、村公所的人是一批臟官，有嚴重的經(jīng)濟問題”，自行組織群眾四處湊錢上訪。在臨近競選時，他甚至暗地里許諾“我上任后不抓計劃生育，不收提留統(tǒng)籌”。通過這種非正常的活動，獲得了過半數(shù)村民的支持，當選為該村的村主任。由此，也埋下了村委會與村黨支部公開鬧對抗的導火索。他在主持村務活動中，奉行“順我者昌、逆我者亡”的處世哲學，下轄的幾個村民小組長不太“聽話”，他擅自組織人背著票箱滿村索要“罷免票”，未經(jīng)合法程序，就勿忙宣布幾個“不聽話”的小組長已經(jīng)被罷免了。為樹立自己至高無上的威信，在開展人口普查工作中，竟一次動用了幾十人滿村亂轉(zhuǎn)數(shù)天才完成了登記工作，幾十人還天天聚在一起吃吃喝喝，很多群眾對此十分反感。他為爭奪對村財務的控制權(quán)，一再邀約人找村會計、出納鬧；部分村款一旦落入他手中，也不按規(guī)定上繳村財務管理，而是自行支配。面對這樣的情況，鎮(zhèn)黨委政府和有關(guān)部門多次派人進村做工作，他對此置之不理，該村自村改委以來形成的混亂局面難以扭轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)黨委、政府迫于無奈，只有組織召開村民大會，依法罷免了其村主任職務，又順利補選產(chǎn)生了新的村主任。 2、法盲當政，違法亂紀。某村主任、副主任當選后，打著“為群眾辦幾件實事”的旗號，在未經(jīng)任何部門許可的情況下，就擅自組織群眾在天然林規(guī)劃區(qū)內(nèi)修建鄉(xiāng)村公路，致使3.23畝的國有林地被毀，國家森林資源遭到了嚴重的破壞，現(xiàn)二人已被檢察機關(guān)批準逮捕。由于新當選的村官自身法律素質(zhì)低下，為辦公益事業(yè)而觸犯國家刑律，害得自己也鋃鐺入獄，其教訓十分深刻。 3、個性張揚，意氣用事。某村村主任，年僅22歲，人很年輕，但也十分意氣用事。才剛上任就急于同村黨支部鬧分家，寧可花錢外出租房，都不愿同村黨支部在村房內(nèi)辦公。2001年召開的“三.八”婦女節(jié)座談會，村婦女主任在未征得他同意的情況下，就按慣例把座談會放在村黨支部辦公地點召開，他一氣之下就決定撤換村婦女主任；由于鎮(zhèn)政府及時制止，才使這起因一件小事而引發(fā)的撤職風波得以平息。在日常工作中，他經(jīng)常借口“村民自治”，拒絕接受鎮(zhèn)政府安排的熱點、難點工作，致使鎮(zhèn)上的很多工作在該村根本無法開展。 4、糾纏歷史，喋喋不休。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個村中，有7個村存在著原村級財務遺留問題多。新當選的村主任經(jīng)常宣稱“支書是老的，主任是新的”，“財務問題，支書必須給群眾一個交待”。某村新當選的村主任上任后，就在村民中到處宣揚原村級財務開支的幾個項目有問題，邀約群眾四處上訪。鎮(zhèn)紀委先后兩次進村調(diào)查，調(diào)查證實原村級財務開支并不存在較大的問題，而村主任和村民對這一結(jié)論明確表示不接受，經(jīng)常糾纏村支書一定要說清這事。村支書迫于無奈，已經(jīng)有近10個月沒有上班了。據(jù)調(diào)查，我區(qū)148個行政村中，村改委后仍有17個村沒有向新當選的村委會辦清財務移交手續(xù)；還有29個村雖然辦理了移交手續(xù)，但群眾對原村級財務仍存疑問。調(diào)查表明，原村級財務遺留問題，既是直接造成“兩委關(guān)系”不睦的一個重要原因，也是造成部分村組不穩(wěn)定的一個重要誘因。這一問題，必須引起各級組織的重視。 5、自私自利，爭權(quán)奪利。某村新當選的村支書、村主任都是原來的村干部，兩人關(guān)系一直相處不錯。村改委后，由于雙方在工作中各存私心，兩人關(guān)系逐漸不和，導致兩委在工作上“各吹各的號、各唱各的調(diào)”。礦務局關(guān)閉破產(chǎn)期間，礦務局濫泥坪礦決定將回收運輸管道內(nèi)的精礦項目承包給該村。由于該項目利潤較大，二人為此你爭我奪，關(guān)系愈加緊張，致使該村一度時期“盜搶精礦”現(xiàn)象突出，社會治安逐步惡化，人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序受到了一定干擾。 6、放棄工作，各行其是。有的村委會主任、副主任當選后根本不去履行職責，而是過去是干什么的，現(xiàn)在照樣去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使該村委會一直處于癱瘓狀態(tài)；某村副主任，在選舉前是個礦石老板，選舉后，僅到村里參加過兩次會，就沒有到村里上過一天班，而是跑到某地投資打礦。據(jù)調(diào)查，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個村中，有7個村的10名村干部在村改委前都從事個體經(jīng)營。村改委后，仍然有部分村干部把主要精力和時間放在自己的經(jīng)營活動上，這在一定程度上影響了村務活動的正常開展。 7、歷史積怨，長期不睦。全區(qū)有6個村兩委的主要負責人都是原班人馬，由于在長期共事中積累的一些矛盾沒有解決。村改后，仍然把歷史積怨帶進工作中，形成了村改后“兩委關(guān)系”的對立局面。 8、怕事躲事，你推我讓。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多村干部都流露出一種怕事、躲事的思想。有的新當選的村主任認為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留罵名；換屆時，也才不會失去選票。由于這種不負責任的思想作崇，在處理一些諸如計劃生育、征糧派款、調(diào)解糾紛等棘手問題時，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，導致村上很多工作根本無人去管。諸如此類現(xiàn)象在我區(qū)很多村都有不同程度地反映，兩委不協(xié)調(diào)的村表現(xiàn)得尤為明顯。在這些村中，每遇“好事”，大家都爭著干，生怕不干就籠不住民心；每遇“麻煩事”，卻你推我讓，主任說“支書權(quán)力大，凡事都歸支書管”；支書卻說“主任本事大，他不管誰管”。兩委不協(xié)調(diào)的村中，有不少很容易處理的事，就由此成了久拖不決的難事。 在分析中，我們認為，雖然“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)或基本協(xié)調(diào)是我區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主流，但仍有不少村仍延襲著過去的傳統(tǒng)“包攬型”的領(lǐng)導方式，要么是支書主動讓步，要么是主任隨聲附和。由此可見，真正意義上的“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)的良性化水平并不很高。 二、農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主要障礙 雖然“兩委”矛盾普遍的終極表現(xiàn)都是村黨支部書記與村委會主任兩人個體之間的工作不協(xié)調(diào)，但其潛伏著的一些深層次問題不容忽視。究其深刻原因，主要在管理體制、思想認識、制度建設(shè)、經(jīng)濟文化基礎(chǔ)等諸多方面尚存有不少障礙。 障礙之一：理論不清、職責不明 從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但是，在實踐中如何具體運作卻十分模糊，有些政策規(guī)定還互有重疊�！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨支部是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導核心，討論決定經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。但究竟如何體現(xiàn)“領(lǐng)導核心”，究竟什么才是“經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”等都沒有明確的規(guī)定�！洞褰M法》雖然在第三條規(guī)定了黨支部是領(lǐng)導核心，但在關(guān)于村委會職責的規(guī)定中，又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。這種規(guī)定的模糊性和重疊性是兩委關(guān)系緊張的制度性原因，兩委各自按照對己有利的法規(guī)，爭奪村莊的各種資源，如財務管理權(quán)、公共事務決定權(quán)以及各種簽字權(quán)等，在這種情況下，“兩委”矛盾的產(chǎn)生便是不可避免的。 從職責上講，黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利�！贝妩h組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的職權(quán)范圍及履行責任的方式卻無明確規(guī)定，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有其共同直接面對農(nóng)民群眾解決問題的特點。由于二者的權(quán)限范圍劃分不明確，難以避免地造成了村黨組織“行政化”、“事務化”傾向，具體操作中常同村委會的決事權(quán)、用人權(quán)相沖突。 障礙之二：認識模糊、顧慮重重 村委會直接選舉給農(nóng)村干部群眾的思想觀念和思維方式帶來了深刻變化，各種思想情緒的抗爭表現(xiàn)得十分激烈，一部分干部群眾中也出現(xiàn)了一些認識上的偏差。 一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及其工作人員存在失控的心理。實行村民自治后，對村干部任免權(quán)的改變和行政權(quán)的轉(zhuǎn)換，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的失落感，有的對村民的自治能力存有疑慮，認為東川農(nóng)村經(jīng)濟文化落后，農(nóng)民覺悟低、素質(zhì)差，開展村民自治不切實際；有的還不適應村民自治的要求，習慣于行政命令和行政干預，動輒就說民選村官不聽招呼，說村民自治搞亂了農(nóng)村，一時難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會是指導關(guān)系而不是領(lǐng)導關(guān)系的規(guī)定。這種對村民自治的復雜心態(tài)，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導既想加強領(lǐng)導，又怕陷入誤導，既想放手發(fā)動，又怕撒手失控�？梢�，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何加強領(lǐng)導，發(fā)揚民主，依法辦事方面確實需要積累實踐經(jīng)驗，摸索一套成功的做法。 二是部分農(nóng)村黨支部沒有認識到這是我們黨的領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺得過去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領(lǐng)導方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠。 三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從。官本位意識、宗法族權(quán)觀念等封建殘余思想長期作祟，“當家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。 障礙之三：缺章少制、落實乏力 我區(qū)農(nóng)村通過村改委實現(xiàn)了民主選舉，但在148個行政村中，依照規(guī)范的自治章程實行在村黨組織領(lǐng)導下的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的卻寥寥無幾。缺章少制具體表現(xiàn)在：一是作為民主決策重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動民主管理密切相關(guān)的自治章程普遍沒有制訂，村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，“自治”形同虛設(shè)；村務公開和上墻的民主監(jiān)督制度存在不規(guī)范、不清楚、不全面的情況。二是還沒有制訂發(fā)展經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔、壯大集體經(jīng)濟及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃。三是村級財務制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會加強自身建設(shè)等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經(jīng)寫在紙上，落實乏力。 管理村務缺章少制同村“兩委”主要負責人履職能力密切相關(guān)。在調(diào)查走訪中，有的村支書、村主任甚至根本不知道自治章程、村規(guī)民約是怎么回事，村代表會、村民大會又是用來做什么的。在做具體決策中，連村委會委員都不讓參與，仍習慣于一個人或少數(shù)人說了算。我們認為，要實現(xiàn)真正意義上的村民自治，建立完善合理的制度才是治本之策，解決缺章少制問題是當前推進我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進程的一個十分緊迫的問題。 障礙之四：經(jīng)濟貧困、文化落后 “兩委關(guān)系”的良性互動，總是以一定的經(jīng)濟文化基礎(chǔ)為動力源泉的。但就東川絕大部分村莊而言，無不伴隨著貧弱的集體經(jīng)濟、村民總體文化程度低同推行村民自治間的深刻矛盾，存在著明顯的動力不足問題。 在經(jīng)濟層面，貧弱的集體經(jīng)濟無法支撐村民自治的正常運作。全區(qū)148個村中，有一定集體收入的僅有30個，無集體經(jīng)濟的“空殼村”卻多達118個，有的村甚至債臺高筑。從實踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟實力的地方，由于村黨組織和村委會難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基金，村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。在經(jīng)濟欠發(fā)達的貧困村，如果強行讓個人負擔村務費用，則可能直接造成村民過重的負擔，從而令村民對村民自治的實施產(chǎn)生抵觸。在這種情形下，“兩委”班子為管村務去爭權(quán)奪利就失去了內(nèi)在動力，而代之以處理棘手問題互推互讓。在一些負債累累的村莊，甚至讓人失去了當干部的興趣，一些貧困村干部當選后不愿意履職或者干脆外出務工撒手不管的情形也隨之出現(xiàn)，造成了個別農(nóng)村基層組織又處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。由此可見，就貧困地區(qū)而言，在評判“兩委關(guān)系”權(quán)力的劃分和運作方式時，也應該以是否能促進脫貧和壯大集體經(jīng)濟力量作為優(yōu)劣的標準。 在文化層面，村民的總體文化程度低可能導致村民自治的盲從性。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治�！庇捎陂L期的歷史原因，我區(qū)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高，文盲半文盲仍在農(nóng)村人口中占有相當比例。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達地區(qū)務工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務管理活動。在現(xiàn)實生活中，一些人表現(xiàn)出的對政治冷漠與對公共利益的麻木，對民主選舉產(chǎn)生了不良影響。在個別落后地區(qū)，有些競選者只要輕率地許個愿、表個態(tài)，農(nóng)民就會投他的票。對“兩委”干部行為優(yōu)劣的評價往往也是人云亦云，在有的村即便如實公布了財務，由于村民不識字或不懂帳，村干部也常常得不到村民理解。 當然，我們強調(diào)農(nóng)村落后的一面，也要看到村民自治帶來的村民民主意識增強的新變化，這一變化要求和推動著村民自治的規(guī)范化運作。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民和自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。 三、實踐中應妥善處理的六種關(guān)系 由于當前農(nóng)村社會矛盾錯綜復雜，妥善解決“兩委”矛盾的措施和辦法還不盡完善，有很多問題還需要在實踐中逐步探索和研究。在今后的工作中，各級基層組織思考和處理“兩委”矛盾時，應把握準確以下六種關(guān)系： 1．村民自治與黨的領(lǐng)導的關(guān)系。旗幟鮮明地加強和改善黨的領(lǐng)導，是處理好二者關(guān)系的根本原則，這一點不能有絲毫動搖�！洞迕裎瘑T會組織法》從法律上確立了黨支部在農(nóng)村的領(lǐng)導核心地位。黨支部要站在領(lǐng)導農(nóng)村民主政治建設(shè)的第一線，切實加強政治、思想、組織領(lǐng)導；要充分發(fā)揮、保證村委會和全體村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治職能和權(quán)利，改變對村委會“要你辦就得辦”的家長作風。村委會要主動接受黨支部的政治領(lǐng)導，自覺維護黨在農(nóng)村的政治權(quán)威和核心地位，并勇于對自己職責范圍內(nèi)的事負責，率領(lǐng)群眾搞好以自我管理、自我教育、自我服務為基本內(nèi)容的村民自治。 2．民主進程與生產(chǎn)力水平之間的關(guān)系。在基層搞民主政治建設(shè)，必須和當前的生產(chǎn)力水平相適應，同步推進。不能脫離現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，也不能超越現(xiàn)在的歷史階段。搞基層民主政治建設(shè)是堅定不移的方向，但如果操之過急，超越了生產(chǎn)力水平，超越了歷史階段，則會欲速則不達，造成不應有的損失，嚴重的甚至會沖擊黨的領(lǐng)導，最后使黨在基層喪失領(lǐng)導權(quán)。 3．體現(xiàn)民意與落實上級意圖的關(guān)系。村委會和黨支部在工作中，要樹立體現(xiàn)民意與落實上級意圖二者相統(tǒng)一的思想。代表民意，為老百姓辦事，要把老百姓愿意不愿意、答應不答應，贊成不贊成，擁護不擁護作為衡量工作好壞的標準。但把握這一標準應從全局來看，如局部幾個村組老百姓不很贊成或不很情愿的計劃生育、提留稅收等工作，雖然也有群眾不滿意，但并不真正代表群眾的長遠利益。所以要注意處理好體現(xiàn)民意與落實上級意圖的關(guān)系，這是協(xié)調(diào)處理好“兩委”關(guān)系的一個重要基礎(chǔ)。 4．強化責任意識與落實報酬的關(guān)系。由于村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，村干部報酬不兌現(xiàn)的問題在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分突出。我區(qū)農(nóng)村有不少村民小組長、群團組織負責人甚至還沒有一分錢的報酬。所以，如何在強化他們責任意識的同時，應解決相應的報酬問題，逐步建立責權(quán)利統(tǒng)一的績效考評機制。 5．加強教育與輿論導向的關(guān)系。應該肯定整個村干部的主流是好的，他們辛辛苦苦、盡力盡力為黨工作，為人民工作。雖然也有極個別村干部的違法亂紀讓群眾十分反感，但不能因為社會不良輿論導向?qū)е氯罕妼Υ甯刹恳粓F糟的印象。在這方面輿論應給予正確的引導，應宣傳先進、樹立典型，從而達到凝聚人心的目的。 6．明確職責與規(guī)范操作的關(guān)系。在兩委關(guān)系上，應進一步明確職責、理順關(guān)系、分清責任、規(guī)范操作。對如何調(diào)整不勝任現(xiàn)職村干部、怎么處理利用非組織勢力拉選票等問題，必須在法律上做出必要的規(guī)定。在實踐中，應把加強兩委關(guān)系規(guī)范制度建設(shè)作為工作重點，鼓勵大膽試，大膽闖。 四、村級規(guī)范化管理：解決兩委矛盾的重要途徑 我區(qū)村民自治的實踐表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)發(fā)展實際上是一個兩委良性互動的過程。實際工作中，既要重視抓好村黨支部的自身建設(shè)，也要重視抓好村委會的自身建設(shè)。唯有實行“兩條腿”走路的辦法，糾正那種“重支部建設(shè)，輕村委建設(shè)”的傾向，才是解決所有問題的關(guān)鍵所在。 我區(qū)在借鑒和總結(jié)區(qū)內(nèi)外開展“三個代表”學習教育活動的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了今后一個時期加快“兩委關(guān)系”良性化進程的主要工作思路：以制度創(chuàng)新為載體，積極推行村級規(guī)范化管理，努力實現(xiàn)“思維定式從為民作主向讓民作主的轉(zhuǎn)變；決策機制從少數(shù)人說了算向村民會議或村民代表會議集體決策的轉(zhuǎn)變；工作方法從強行推行向引導、說服、提供服務的轉(zhuǎn)變”的村民自治目標。 實行村級規(guī)范化管理，目的是為了進一步突出黨支部的領(lǐng)導核心地位，更好地促進村級民主政治建設(shè)，保持社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展。因此，在制定過程中要堅持四個原則：一是堅持既充分體現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導核心地位，又切實保證村級其他組織發(fā)揮功能的原則，做到科學分工，明確責任；二是堅持依法建制的原則，體現(xiàn)《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》的基本規(guī)定；三是堅持既約束干部又約束群眾，重在約束干部的原則，把村干部的活動置于群眾的監(jiān)督之下；四是堅持實用實效、便于操作的原則，使各項制度的制定著眼實際，操作性強。按照這些原則，對村級工作可以從以下幾個方面進行規(guī)范： （一）理順村級領(lǐng)導體制，規(guī)范村級事務決策程序。 理順村級領(lǐng)導體制是實行村級規(guī)范化管理的核心問題。要立足于保證黨的領(lǐng)導核心地位得到鞏固，保證村級組織職能有效發(fā)揮，保證黨員、群眾的民主權(quán)利真正行使，對村級領(lǐng)導體制進行理順： 一是明確村級組織之間的關(guān)系。強調(diào)村黨支部是村級組織的領(lǐng)導核心，農(nóng)村黨支部書記是村級班子的一把手，是村里各項工作的主要組織者和領(lǐng)導者，村委會等其他村級組織必須在黨支部的領(lǐng)導下圍繞自身職能依照《組織法》和各自章程開展工作。 二是進一步細化村級組織各自的職能。除了重申《條例》和《組織法》規(guī)定的黨支部、村委會的職責外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應結(jié)合農(nóng)村實際進行了補充細化，嚴格界定職責范圍。同時，對村民會議以及村民小組、村民代表會議的職責也應作出明確規(guī)定，使村級各種組織有職有責，分工明確，運轉(zhuǎn)有序。 三是規(guī)范村級事務決策程序和議事程序。在村級重大事務決策上，堅持先黨內(nèi)后黨外的原則，統(tǒng)一決策程序。具體步驟可以為：第一步由黨支部依據(jù)法律、法規(guī)及上級黨委的工作部署，結(jié)合本村實際研究提出方案，或由村委會提出方案經(jīng)支部同意后提交聯(lián)席會研究；第二步召開兩委聯(lián)席會議對方案進行討論修訂；第三步召開黨員議事會或黨員大會討論修改并形成決議；第四步召開村民代表會議或村民會議做出最后決定，并付諸實施。 （二）完善村級干部管理，強化教育監(jiān)督職能。 一是建立村組干部分級輪訓制度。區(qū)委負責培訓村主要干部，村組其他干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。對新進村組班子的人員，突出進行必要的上崗培訓，從起點上抓好其思想和工作行為的規(guī)范。要把《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》作為培訓的重要內(nèi)容，同政治理論、業(yè)務能力和實用技術(shù)的培訓有機結(jié)合起來。 二是對村干部實行誡勉制度。村委會換屆以后，有的村干部素質(zhì)比較低，工作不得力；有的在工作中不公正，凡事從個人和家族的利益出發(fā)，引起群眾的不滿。對這些村干部可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實行誡勉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排誡勉對象離崗培訓。誡勉情況要在本村黨員大會和村民代表會議上予以通報，說明誡勉事由，接受群眾監(jiān)督。誡勉應規(guī)定一定的期限，誡勉期滿，由黨支部召開黨員大會和村民代表會議，對誡勉期內(nèi)的表現(xiàn)進行民主評議，并將評議結(jié)果及處理意見報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委經(jīng)過集體研究，對經(jīng)民主評議確已改正問題的，給予解除誡勉；對經(jīng)民主評議未改正問題的，按有關(guān)程序給予必要的組織處理和紀律處分；對確實不能勝任工作的，由鎮(zhèn)黨委做說服工作，動員其辭職；對經(jīng)誡勉無明顯變化而又拒絕辭職的，依法提請進入罷免程序。 三是完善對村干部的監(jiān)督機制。建立村委會定期向黨支部匯報、請示工作制度，由黨支部監(jiān)督村委會依法開展工作，保證黨在農(nóng)村的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹實施。實行定期民主評議村干部制度，每年組織全體黨員和村民代表對村干部進行民主評議。對評議為優(yōu)秀的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行表彰；對經(jīng)民主評議問題較多的進行批評教育，情節(jié)嚴重的，進入誡勉程序。 （三）規(guī)范黨員管理，加強組織建設(shè)。 管好黨員隊伍是增強農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力的重要基礎(chǔ)，是貫徹從嚴治黨方針的必然要求。要進一步健全完善黨員目標化管理、黨員聯(lián)系戶和民主評議黨員等措施，注重對黨員的日常管理和過程管理， 一是把推行黨建目標責任制同村民自治相結(jié)合。農(nóng)村黨建目標責任制要把“村民自治”這一主題突出出來，要通過加強黨支部的自身建設(shè)，通過領(lǐng)導村民自治的實踐，使支部在實踐中學會把黨的正確主張和組織意圖貫穿到村民自治章程、村規(guī)民約和村務管理規(guī)則之中。堅持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，通過建立健全各項制度，規(guī)范兩委和村民的行為，不斷提高黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的制度化、法制化和科學化水平。 二是把要求黨員發(fā)揮作用與黨員聯(lián)系群眾相結(jié)合。各村都要建立黨員聯(lián)系戶和黨員量化管理制度，對黨員進行嚴格管理，充分發(fā)揮黨員在村級事務管理的先鋒模范作用。 三是把對黨員日常管理與民主評議黨員結(jié)合起來。黨支部要每年組織兩次民主評議黨員活動，并把評議結(jié)果作為年終評先樹優(yōu)的重要依據(jù)；對民主評議為優(yōu)秀的，要進行表彰；對評議為不合格的黨員，按照組織程序進行嚴肅處理。 （四）規(guī)范村民管理，提升自治水平。 堅持教育與管理并重。把對群眾進行集體主義、社會主義、愛國主義和法制教育貫穿于推進村民自治的始終，引導群眾顧全大局，自覺履行義務，嚴格依法辦事。同時，充分發(fā)揮村級“小憲法”的功能，按審議程序依法對《村規(guī)民約》進行修訂，充實內(nèi)容，抓好落實，促進了村民的自我管理、自我教育、自我服務。 （五）規(guī)范集體資產(chǎn)和村級財務管理。 集體資產(chǎn)和村級財務是涉及農(nóng)民利益的最敏感的問題，也是村民最關(guān)心的問題，管不好容易造成集體資產(chǎn)的流失，損害群眾的利益，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，造成不穩(wěn)定。對村辦企業(yè)等經(jīng)營項目的承包要普遍實行公開招標，村里的一切經(jīng)濟合同要做到主體合格，內(nèi)容合法，程序完備，手續(xù)齊全。對發(fā)展公益事業(yè)的專項資金，要求遵循減輕農(nóng)民負擔、量力而行和尊重多數(shù)人意愿的原則，需向農(nóng)民集資的，必須召開村民會以簽名的方式進行表決，經(jīng)大多數(shù)的村民同意才能集資；對于發(fā)展公益事業(yè)的專項資金，實行專項管理的辦法，工程結(jié)束后詳細進行公開，消除一些不必要的矛盾。財務收支實行年初預算，年終決算，明確規(guī)定重大開支的審批權(quán)限。全面推行民主理財制度，規(guī)范民主理財?shù)某绦�、原則，明確村民主理財小組的職責。對財務管理薄弱村實行“雙代管”；加強對村務、財務公開的監(jiān)督檢查，在各村設(shè)立村務公開監(jiān)督舉報箱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要定期對公開情況進行一次檢查，杜絕假公開和不公開現(xiàn)象，實現(xiàn)村務、財務公開內(nèi)容、程序、時間和監(jiān)督管理的四個統(tǒng)一。 總之，結(jié)合“三級聯(lián)創(chuàng)”活動，逐年加大村級規(guī)范化管理的力度，逐步澄清對村民自治的模糊認識，真正從制度上解決支部村委“兩張皮”的問題，全區(qū)村級事務管理的民主化進程必將穩(wěn)步推進。（
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