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農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報(bào)告
從2000年開(kāi)始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作從點(diǎn)到面正逐步向前推進(jìn)，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內(nèi)的各項(xiàng)配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問(wèn)題，課題組在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻(xiàn)資料、把握改革試點(diǎn)工作總體進(jìn)展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研。可以說(shuō)，各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問(wèn)題也是突出的，需要進(jìn)一步完善方案，深化改革。 一、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得新進(jìn)展 （一）試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大 2000年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進(jìn)行全面試點(diǎn)，標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；2001年，江蘇省依靠自身財(cái)力在全省自主進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省份大都選擇了部分縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)；2002年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來(lái)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個(gè)省份，同時(shí)，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，浙江、上海兩個(gè)發(fā)達(dá)省份也依靠自身財(cái)力進(jìn)行了自費(fèi)改革。至此，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)20個(gè)省份全面展開(kāi)，其余11個(gè)省份繼續(xù)在部分縣（市）進(jìn)行局部試點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6.2億，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?/4。 （二）試點(diǎn)政策進(jìn)一步明確和完善 關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)政策，2000年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2000年3月2日，中發(fā)[2000]7號(hào)）明確了以“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2001年3月24日，國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)），有關(guān)部門也出臺(tái)了一些相關(guān)文件，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括： 1、關(guān)于農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積的核定，除強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對(duì)新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”，但“經(jīng)過(guò)核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見(jiàn)，得到農(nóng)民認(rèn)可，并張榜公布”。 2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”的權(quán)限賦予省級(jí)人民政府，強(qiáng)調(diào)“對(duì)不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定”。 3、進(jìn)一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)。在2000年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購(gòu)環(huán)節(jié)。 4、關(guān)于解決村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用缺口問(wèn)題。國(guó)務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，也可以按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”。 5、關(guān)于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設(shè)和維護(hù)所需要的資金投入問(wèn)題。國(guó)務(wù)院規(guī)定，“今后凡屬于長(zhǎng)江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進(jìn)行大中型水利基礎(chǔ)修建和維護(hù)，所需資金應(yīng)在國(guó)家和省級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃中予以重點(diǎn)保證；農(nóng)村小型水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計(jì)劃中安排資金。堅(jiān)決取消基本建設(shè)投資中要求農(nóng)民出資出勞進(jìn)行配套的做法”。 6、進(jìn)一步改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集資辦學(xué)，改為由縣級(jí)政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政，并建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，由縣級(jí)財(cái)政按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。各省級(jí)政府要參照改革前農(nóng)村中小學(xué)實(shí)際公用經(jīng)費(fèi)，核定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和定額，扣除學(xué)校適當(dāng)收取的學(xué)雜費(fèi)，其余部分由縣級(jí)地方政府在預(yù)算中予以安排。中央和省級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。 7、按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財(cái)政予以彌補(bǔ)；中央轉(zhuǎn)移支付資金要全部?jī)冬F(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對(duì)改革的支持力度。 （三）試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步拓展 近兩年，各試點(diǎn)省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作大都是按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定及其政策措施進(jìn)行的，但與2000年安徽省試點(diǎn)方案相比，一些省份的試點(diǎn)內(nèi)容又有進(jìn)一步拓展，浙江省的試點(diǎn)方案和內(nèi)容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括： 1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎(chǔ)上，一是堅(jiān)決制止向農(nóng)民亂收費(fèi)：詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村中小學(xué)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家級(jí)貧困縣對(duì)農(nóng)村初中和小學(xué)實(shí)行“一費(fèi)制”；二是對(duì)農(nóng)民建房、結(jié)婚登記和計(jì)劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費(fèi)和其他合法費(fèi)用以外，行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消，并不得代收任何費(fèi)用，不得強(qiáng)行服務(wù)收取費(fèi)用；三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2001年的10%下調(diào)到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進(jìn)行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)；四是取消基本水費(fèi)，一律實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，不用水不交費(fèi)，并詳細(xì)規(guī)定計(jì)量水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)；五是選擇天長(zhǎng)、五河兩縣進(jìn)行給農(nóng)民直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，即在放開(kāi)糧食收購(gòu)價(jià)格、放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼，不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，將國(guó)家實(shí)行按保護(hù)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼。 2、山東省。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過(guò)6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過(guò)正稅40%的比例執(zhí)行；二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收，并不再征收實(shí)物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購(gòu)糧食、結(jié)算糧款時(shí)代扣代交；三是關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)原在生產(chǎn)、收購(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，屬于一個(gè)納稅人的，合并在一個(gè)環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個(gè)環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個(gè)納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購(gòu)兩個(gè)征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部考核制度，各級(jí)黨委和政府不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對(duì)村級(jí)組織下達(dá)不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的指令性政績(jī)考核指標(biāo)，不得出臺(tái)與財(cái)政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。 3、黑龍江省。對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。 4、浙江省。從2002年開(kāi)始，浙江省執(zhí)行以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進(jìn)行”為主要內(nèi)容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費(fèi)改革，一是實(shí)行“三個(gè)取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計(jì)稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；三是改革和規(guī)范村提留，按村民認(rèn)可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)水平和征收管理辦法執(zhí)行；五是按照中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，省級(jí)自籌資金，加大對(duì)縣市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達(dá)縣市的資金缺口補(bǔ)助，各縣市要對(duì)財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。 （四）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步加強(qiáng) 農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)剛開(kāi)始時(shí)，中央在中發(fā)[2000]7號(hào)文件之所以沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要給試點(diǎn)省進(jìn)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是立足于兩點(diǎn)：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項(xiàng)取消”給地方財(cái)政收入帶來(lái)的影響；二是中央希望試點(diǎn)地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點(diǎn)工作暴露出因地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴(yán)重問(wèn)題，引起中央的高度重視。2000年底，“國(guó)務(wù)院已經(jīng)決定，中央財(cái)政每年拿出200億元用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費(fèi)的正常開(kāi)支缺口”。 按照轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年底，中央財(cái)政核定安徽省補(bǔ)助11億元；2001年，針對(duì)安徽方案實(shí)施后新出現(xiàn)的減收因素，將對(duì)該省的補(bǔ)助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補(bǔ)助），并對(duì)其他省份106個(gè)試點(diǎn)縣（市）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助16億元，還對(duì)全國(guó)21個(gè)省發(fā)放農(nóng)村教師工資補(bǔ)助50億元（包括安徽�。�；2002年，國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后，中央財(cái)政新增安排165億元用于補(bǔ)助16個(gè)省份改革，使2002年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助）。 二、鄉(xiāng)村管理體制改革 伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，各地普遍進(jìn)行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革、基層財(cái)政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。 （一）鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革和干部精簡(jiǎn) 1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作同時(shí)進(jìn)行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)創(chuàng)造更好的條件先期進(jìn)行的。從全國(guó)看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個(gè)，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個(gè)，減少3.82%；從2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個(gè)，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個(gè)，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個(gè)，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個(gè)，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。 江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個(gè)減到1287個(gè)，減少635個(gè)，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個(gè)減到20782個(gè)，減少14121個(gè)，撤并率為40.5%。從對(duì)江蘇省3個(gè)縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽(yáng)市36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個(gè)鎮(zhèn)，減少了50%；565個(gè)行政村調(diào)整為291個(gè)村和7個(gè)居委會(huì)，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應(yīng)縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個(gè)行政村、5108個(gè)村民小組調(diào)整為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個(gè)行政村和2909個(gè)村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽(yáng)縣713個(gè)村委會(huì)（居委會(huì)）、6237個(gè)村民小組調(diào)整為472個(gè)村（居）委會(huì)、3696個(gè)村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見(jiàn)表1）。 表1 江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 行政村（居委會(huì)） 村民小組 村、組干部 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡(jiǎn) 減少% 溧陽(yáng)市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- --- 寶應(yīng)縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49 沭陽(yáng)縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58 五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65 湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73 注： “---”為缺乏數(shù)據(jù)。 2、改革機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過(guò)程中加大了機(jī)構(gòu)改革、干部精簡(jiǎn)力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是，撤并1.7萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡(jiǎn)分流事業(yè)人員11萬(wàn)多人�，F(xiàn)已減少7000多個(gè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)分流人員4萬(wàn)多人。溧陽(yáng)市將每鎮(zhèn)原有18個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為9個(gè)，人員編制總數(shù)由2061個(gè)縮減到1221個(gè)，減幅為40.8%。沭陽(yáng)縣37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個(gè)事業(yè)單位減少129個(gè)，減少了20%，人員由3255個(gè)（不含中小學(xué)），減少到2806個(gè)；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營(yíng)管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營(yíng)。寶應(yīng)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對(duì)農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過(guò)去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行屬地管理，縣主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以解決“上面管不好，下面管不了”的問(wèn)題；二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機(jī)站與水管站合并成立水利農(nóng)機(jī)管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；三是重新核定人員編制，編制的標(biāo)準(zhǔn)按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機(jī)管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站按服務(wù)面積每1萬(wàn)畝確定1.5名，經(jīng)管站按每?jī)蓚�(gè)行政村確定1名；四是強(qiáng)化勞動(dòng)人事管理：全縣清退2220名臨時(shí)聘任人員，對(duì)在編人員實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫龋l(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實(shí)行人事代管，凡缺編人員一律面向社會(huì)公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄取。同時(shí)，溧陽(yáng)、寶應(yīng)、沭陽(yáng)三縣市在村組撤并過(guò)程中分別精簡(jiǎn)村組干部1294人、3471人、4567人，寶應(yīng)、沭陽(yáng)的村組干部精簡(jiǎn)比例分別為49%和58%。 安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)1-3個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)10%；并著重進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點(diǎn)是理順條塊關(guān)系、壓縮機(jī)構(gòu)建制和大力精簡(jiǎn)財(cái)政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔(dān)的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，實(shí)行政事分開(kāi)；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強(qiáng)其生機(jī)與活力；四是壓縮國(guó)有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學(xué)校和衛(wèi)生院）平均由12.2個(gè)壓縮到7個(gè)以內(nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財(cái)政供給人員平均由43.2名精簡(jiǎn)至30名以內(nèi)，實(shí)行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。 河南省決定，在平原3萬(wàn)人以下和山區(qū)2萬(wàn)人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的5個(gè)撤為3個(gè)，行政編制精簡(jiǎn)27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)分流工作，各有關(guān)主管部門不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對(duì)口，不得干涉地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；同時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個(gè)中心，事業(yè)編制實(shí)行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。 （二）縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革 盡管我國(guó)從1994年開(kāi)始進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制卻是五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實(shí)行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補(bǔ)貼），超收分成”體制，與分稅制財(cái)政體制的要求相差甚遠(yuǎn)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，幾乎所有的試點(diǎn)省都對(duì)地方財(cái)政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。 1、江蘇省調(diào)整了省地（市）縣（市）財(cái)政體制。依據(jù)“堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵(lì)蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財(cái)政體制的指導(dǎo)思想。具體做法如下： 一是調(diào)整省級(jí)財(cái)力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對(duì)印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財(cái)政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長(zhǎng)部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；同時(shí)規(guī)定，省財(cái)政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級(jí)收入。 二是建立比較科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）取消了省對(duì)市縣每年的年終困難補(bǔ)助，通過(guò)測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力低于全省確定的標(biāo)準(zhǔn)的縣（市）列入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與既定標(biāo)準(zhǔn)的差額，省補(bǔ)助50%。（2）采取了補(bǔ)助增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的辦法，即地方財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)1.1%。（3）對(duì)沒(méi)有享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的市、縣（市），采取地方上交與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的辦法：對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力高于全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市、縣（市），按其地方財(cái)政收入當(dāng)年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。 三是嚴(yán)格財(cái)政收支制度。（1）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財(cái)政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開(kāi)；改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。（3）嚴(yán)格規(guī)范部門參與財(cái)政收入分配的行為，嚴(yán)禁各部門各單位在財(cái)政體制之外調(diào)用不屬于本級(jí)政府的財(cái)力。 2、改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系和管理體制，江蘇省出臺(tái)了“縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革和完善的意見(jiàn)”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽(yáng)縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補(bǔ)助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財(cái)政收入實(shí)行環(huán)比超收分成，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實(shí)行縣鄉(xiāng)共同負(fù)擔(dān)，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)70%。 溧陽(yáng)市2001年實(shí)行了市鎮(zhèn)分稅制分級(jí)財(cái)政體制。具體內(nèi)容如下： （1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級(jí)收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級(jí)收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財(cái)政，10%歸鎮(zhèn)財(cái)政。鎮(zhèn)級(jí)收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國(guó)有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護(hù)稅、地方稅收滯納金和罰沒(méi)收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費(fèi)稅比照增值稅計(jì)算鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。②支出范圍。鎮(zhèn)財(cái)政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法
要的配套改革措施，它關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的成敗。但多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其部門和事業(yè)單位已經(jīng)形成了龐大的干部隊(duì)伍，積累了諸多矛盾。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革相對(duì)容易、人員壓縮極其困難，除了臨時(shí)聘用人員容易清退以外，因沒(méi)有科學(xué)的對(duì)國(guó)家干部的精簡(jiǎn)機(jī)制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，且收入低、就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的吸引力很小，二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其所屬的事業(yè)單位就業(yè)，就業(yè)和收入預(yù)期相對(duì)穩(wěn)定，且有較高的身份“比較優(yōu)勢(shì)”，因此在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)科學(xué)的人員分流標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)分流人員給予公平、合理的補(bǔ)償措施的情況下，更無(wú)法準(zhǔn)確地核定精簡(jiǎn)對(duì)象。要實(shí)現(xiàn)既壓縮人員，又保留“分流人員”國(guó)家干部身份的雙重目標(biāo)，下派到村級(jí)組織任職是最好的選擇。 村級(jí)組織行政化傾向的進(jìn)一步加強(qiáng)，會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題： 一是將具有財(cái)政資金性質(zhì)的農(nóng)業(yè)正稅附加作為村級(jí)資金，動(dòng)搖了村級(jí)組織自治性的存在基礎(chǔ)，自治功能難以發(fā)揮，村級(jí)組織面臨著成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機(jī)構(gòu)的危險(xiǎn)。 二是下派國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，使村干部“公職化”，不僅動(dòng)搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)沒(méi)有取得突破性進(jìn)展和成效的情況下，在村級(jí)又會(huì)形成一層龐大的國(guó)家干部隊(duì)伍，政府財(cái)政的人員負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步加重。 三是由政府財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，是代表政府管理村級(jí)事務(wù)的代理人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核村組干部的收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平，當(dāng)政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時(shí)，村級(jí)組織就很難代表和維護(hù)農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。 四是對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財(cái)政部門管理，延長(zhǎng)了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級(jí)資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級(jí)資金變成事實(shí)上的“村財(cái)鄉(xiāng)用”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民利益和村級(jí)組織的利益。 五是村級(jí)組織的行政性和集體資金收取的強(qiáng)制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費(fèi)的可能性。 （二）農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算雙重?cái)D壓下的村級(jí)資金困境 農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)組織面臨巨大的資金困境： 1、村級(jí)資金存在較大的開(kāi)支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的村以外，大部分村級(jí)組織資金入不敷出，存在較大的開(kāi)支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇A縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬(wàn)元。雖然政策明令要壓縮村級(jí)開(kāi)支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實(shí)上必不可少的開(kāi)支項(xiàng)目有：（1）村組干部報(bào)酬約需4-6萬(wàn)元；（2）村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，村均約需2-3萬(wàn)元；（3）辦公經(jīng)費(fèi)，包括電話費(fèi)、賬冊(cè)費(fèi)、電費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)等，村均最少需要0.5萬(wàn)元；（4）其他經(jīng)費(fèi)：村組干部黨訓(xùn)補(bǔ)貼費(fèi)、宣傳費(fèi)（村務(wù)公開(kāi)欄、標(biāo)語(yǔ)、政策宣傳等）、計(jì)劃生育費(fèi)（相當(dāng)于村人均2元/年·人）、征兵費(fèi)、村人（黨）代表選舉經(jīng)費(fèi)、節(jié)日經(jīng)費(fèi)（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補(bǔ)助費(fèi)（計(jì)劃生育、征兵等工作到縣里開(kāi)會(huì)），最少需要0.5萬(wàn)元。以上總計(jì)，村年均開(kāi)支至少相當(dāng)于收入的2倍。湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬(wàn)余元，而一個(gè)村正常的費(fèi)用支出平均在5萬(wàn)元左右，支出缺口達(dá)50%。 2、農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無(wú)論農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多少，幾乎每個(gè)村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費(fèi)任務(wù)無(wú)法完成，稅費(fèi)尾欠達(dá)5%-15%、甚至更多。2001年，寶應(yīng)縣全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)有10%的農(nóng)戶近50萬(wàn)元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)2001年只完成稅費(fèi)任務(wù)的90%，估計(jì)2002年的稅費(fèi)尾欠更多。 即使是相對(duì)發(fā)達(dá)的溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費(fèi)尾欠。湖北省監(jiān)利縣某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無(wú)法完成稅費(fèi)任務(wù)。 3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“上清下不清”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠不可避免，但村級(jí)組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)。假如一村有10萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅和2萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅附加任務(wù)，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來(lái)11.4萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)也必須首先完成，村附加只有1.4萬(wàn)元；如果有20%即2.4萬(wàn)元的尾欠，只收上來(lái)9.6萬(wàn)元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級(jí)資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)。蘇中某村2002年需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)約80萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬(wàn)元。到8月中旬，該村共收取的43萬(wàn)元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬(wàn)元的“一事一議”資金和約7萬(wàn)元的“以資代勞”款、抗旱排澇費(fèi)、水費(fèi)等），除了村級(jí)開(kāi)支一部分和被水利部門拿走4萬(wàn)元作為基本水費(fèi)外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財(cái)政（還從個(gè)體戶拆借3萬(wàn)元），農(nóng)業(yè)稅任務(wù)一次結(jié)請(qǐng)。 4、縣鄉(xiāng)財(cái)政用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務(wù)。按照江蘇省的規(guī)定，中央和省兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補(bǔ)助鄉(xiāng)村兩級(jí)，其中必須劃出15%的資金用于村級(jí)開(kāi)支。但事實(shí)上，落實(shí)到鄉(xiāng)村的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財(cái)政給該鎮(zhèn)119萬(wàn)元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財(cái)政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)上劃的400萬(wàn)元教師工資；該鎮(zhèn)在做賬時(shí)將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的3萬(wàn)元用于對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費(fèi)尾欠。 村級(jí)組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因： 第一，“稅改”政策使村級(jí)收入下降幅度最大。按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，作為村級(jí)資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過(guò)農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；雖然國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”，但從2002年以省為單位進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，除山東和自費(fèi)改革的上海、浙江省以外，其他17個(gè)省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，改革前的1999年，這17個(gè)省區(qū)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項(xiàng)，合計(jì)總額為461.4億元；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織法定收入的有村提留一項(xiàng)，合計(jì)總額為162.6億元。改革后，這17個(gè)省、區(qū)測(cè)算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項(xiàng)，合計(jì)總額為292.5億元，相當(dāng)于改革前5項(xiàng)合計(jì)總額的63.4%，減收1/3左右；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當(dāng)于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。 第二，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬。一般地說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府下達(dá)的財(cái)政、稅收計(jì)劃和上解計(jì)劃，要由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決于財(cái)政、稅收計(jì)劃的真實(shí)可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關(guān)部門的稅費(fèi)征管力度，能否“據(jù)實(shí)”征收。所謂“縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬”，就是指，因沒(méi)有足夠的稅源，或者沒(méi)有“據(jù)實(shí)征收”，使一些部門完不成征收和上解任務(wù)，形成缺口，縣級(jí)財(cái)政就要求鄉(xiāng)級(jí)政府綜合平衡、補(bǔ)足，由鄉(xiāng)級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政一并結(jié)賬，完成上解任務(wù)。填補(bǔ)缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府的應(yīng)撥款（包括上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金）直接抵扣。也就是說(shuō)，不少地方都沒(méi)有按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。 第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算的雙重?cái)D壓下，村級(jí)面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會(huì)造成一系列嚴(yán)重的后果：一是村級(jí)組織缺少運(yùn)轉(zhuǎn)資金，會(huì)影響村干部的工作積極性和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致村干部“撂挑子”和村級(jí)組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)。二是要維持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部一定會(huì)想方設(shè)法增加村級(jí)“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費(fèi)、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)上取得的巨大成效；要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級(jí)資金，直接影響村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)；要么靠舉債度日，形成新的債務(wù)黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。 （三）農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)與對(duì)農(nóng)村公共品成本的分?jǐn)? 農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本可以分為3個(gè)部分，一是屬于財(cái)政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級(jí)資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅人員嚴(yán)格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)要按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的原則收取。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔(dān)“稅外”負(fù)擔(dān)和分?jǐn)偣财烦杀痉矫妫嬖谥T多不合理、不符合政策要求的行為。 1、農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)項(xiàng)目多、數(shù)量大。有關(guān)資料表明，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的20個(gè)省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達(dá)154.8多億元，相當(dāng)于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調(diào)查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學(xué)生捐資助學(xué)款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計(jì)分別為1073.41萬(wàn)元、1068.24萬(wàn)元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬(wàn)元、1296.62萬(wàn)元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬(wàn)元、1224.96萬(wàn)元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬(wàn)元、906.83萬(wàn)元，服務(wù)代辦費(fèi)籌款分別為3271.71萬(wàn)元、3498.78萬(wàn)元。也就是說(shuō)，A縣農(nóng)民承擔(dān)的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項(xiàng)合計(jì)數(shù)，每年都超過(guò)農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時(shí)，收取的服務(wù)代辦費(fèi)總數(shù)也是每年都超過(guò)農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級(jí)組織還要負(fù)擔(dān)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)150萬(wàn)元。 2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調(diào)使用。從調(diào)查情況看，對(duì)上述兩項(xiàng)資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進(jìn)行跨村平調(diào)使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調(diào)使用的同時(shí)，還有由縣級(jí)統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬(wàn)元（相當(dāng)于總額的近50%），用于縣城道路建設(shè)。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設(shè)；據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書記介紹，2001年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬(wàn)元，上交縣里14萬(wàn)元（賴掉3.5萬(wàn)元），2002年恐怕要上交13萬(wàn)元（總額26萬(wàn)元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬(wàn)元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。 3、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車”征收。從調(diào)查情況看，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)主要包括水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費(fèi)用的收取并不是按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的“對(duì)象性”原則、由服務(wù)者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計(jì)劃一并下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)再分解下達(dá)到村，由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)催收（有的地方美其名曰“服務(wù)代辦”），陸續(xù)上交到有關(guān)部門。同時(shí)，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務(wù)代辦費(fèi)時(shí)，基本都是按照土地面積或人頭分?jǐn)偟�。蘇北某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟(jì)田8元/畝；蘇中某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)是30元/年·畝；湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝。 4、其他收費(fèi)行為。這主要包括兩個(gè)方面：一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調(diào)查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，凡戶口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，都要按一定的標(biāo)準(zhǔn)向村集體交納積累，標(biāo)準(zhǔn)是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個(gè)月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個(gè)月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收取的“積累金”分別為859.57萬(wàn)元和906.83萬(wàn)元。其中一個(gè)被調(diào)查村的收取辦法是，對(duì)在本地就業(yè)的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬(wàn)元；對(duì)外出就業(yè)者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然這一現(xiàn)象不多，但比較典型。江蘇某縣規(guī)定，稅費(fèi)改革后，學(xué)生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒(méi)有學(xué)生的農(nóng)戶不交。收取辦法是，由學(xué)校印好“自愿捐助書”，由學(xué)生家長(zhǎng)在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準(zhǔn)其子女入學(xué)，該項(xiàng)費(fèi)用由學(xué)校代收后交給教育主管部門。2001年該縣全年收取這項(xiàng)費(fèi)用總額達(dá)到3400萬(wàn)元（這還不包括學(xué)生交納的大約1732萬(wàn)元學(xué)雜費(fèi)），該縣某鎮(zhèn)2002年將向每位學(xué)生收取150元。 上述現(xiàn)象的發(fā)生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括： 第一，新的農(nóng)業(yè)稅收入大都進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資專戶，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少資金來(lái)源。按改革試點(diǎn)的政策規(guī)定，原來(lái)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部分開(kāi)支都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的開(kāi)支預(yù)算，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)力下降，那些以農(nóng)業(yè)稅收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要實(shí)現(xiàn)保證基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)，那就首先要保證干部工資。大部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收入都被上級(jí)要求統(tǒng)一納入工資專戶。但典型調(diào)查顯示，即使是加上上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以保證干部工資全額發(fā)放。從而使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少財(cái)政資金來(lái)源。因此，在農(nóng)村公共品供給中，基層政府組織向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁公共品供給成本就不可避免。 第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村公共品供給主體不明確。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，政策規(guī)定，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開(kāi)支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)所需資金不再固定向農(nóng)民收取。村級(jí)道路建設(shè)資金由村民大會(huì)民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)安排。問(wèn)題是，什么是“村級(jí)道路”，什么是“鄉(xiāng)級(jí)道路”；“村級(jí)道路”是否包括“村際道路”；“鄉(xiāng)級(jí)道路”是否包括“鄉(xiāng)際道路”，沒(méi)有明確的概念界定和政策說(shuō)明。因此，各地在具體安排道路建設(shè)資金時(shí)，因難以界定資金供給主體，出現(xiàn)一些扭曲的政策安排。江蘇省《關(guān)于改革和完善縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的意見(jiàn)》明文規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往行政村的村級(jí)道路所需資金由村民大會(huì)討論協(xié)商，通過(guò)一事一議的辦法解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可給予適當(dāng)補(bǔ)助。縣城通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資金予以補(bǔ)助”。 這一規(guī)定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級(jí)道路”的范圍，并將其建設(shè)資金的供給主體確定為農(nóng)民，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；二是沒(méi)有明確縣鄉(xiāng)政府是“鄉(xiāng)級(jí)道路”的資金供給主體，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政只對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“資金補(bǔ)助”的責(zé)任，這說(shuō)明，農(nóng)民仍然對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“籌資籌勞”的責(zé)任，這就為縣級(jí)政府在全縣范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據(jù)。 第三，鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用，原因在于地方政府及其部門仍然擔(dān)負(fù)經(jīng)營(yíng)性職能。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，盡管國(guó)家已經(jīng)明確要求將水利工程水費(fèi)等收費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)管理改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理，并按照自愿有償?shù)脑瓌t，在規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)對(duì)接受經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的對(duì)象據(jù)實(shí)收取。但在地方政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換滯后，很多經(jīng)營(yíng)性職能沒(méi)有從政府功能中分離出來(lái)，地方政府和部門及其所屬的事業(yè)單位，仍然利用行政權(quán)力、結(jié)合部門利益從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，并繼續(xù)將經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理。而擁有經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)業(yè)務(wù)的部門和單位，根本無(wú)法面對(duì)龐大的農(nóng)戶群體，逐戶收取其所謂的“經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用”，只有通過(guò)上級(jí)政府將其“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”作為任務(wù)與農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)一并下達(dá)給鄉(xiāng)村組織，并依靠鄉(xiāng)村干部作為“服務(wù)性代辦”去完成；對(duì)鄉(xiāng)村干部來(lái)說(shuō)，要完成“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”任務(wù)，采取按人或按地平攤、并與農(nóng)業(yè)稅一起征收的方式是最方便的選擇。 第四，以“公平負(fù)擔(dān)”為理由，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“對(duì)不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民，可以按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)討論確定，在原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和新的農(nóng)業(yè)稅附加的負(fù)擔(dān)水平內(nèi)，向其收取一定數(shù)額的資金，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)”。這種規(guī)定本身具有不合理性：一是以“戶口”為依據(jù)，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)建設(shè)，似乎是為了在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，但卻帶來(lái)了城鄉(xiāng)之間的“不公平負(fù)擔(dān)”，即使是與在同一社區(qū)內(nèi)居住而不需要交納“積累金”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比，也有失公平；二是農(nóng)村居民從事的二三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)交納有關(guān)的工商業(yè)稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；三是即使從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民屬于個(gè)人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達(dá)到交納個(gè)人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規(guī)定有其合理性，在操作中也出現(xiàn)了不符合政策要求的行為：一是按照政策規(guī)定，從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民是否交納“積累金”，要“經(jīng)過(guò)村民大會(huì)討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達(dá)任務(wù)的方式確定；二是按政策要求，交納“積累金”的對(duì)象是“不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，不是所有“從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，而一些地方在實(shí)際操作過(guò)程中，卻對(duì)“承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”也收取“積累金”，擴(kuò)大了“積累金”的收取范圍；三是一些地方不考慮外出人員是否就業(yè)、是否有收入，而是按照勞動(dòng)力外出時(shí)間的長(zhǎng)短，規(guī)定交納“積累金”的不同標(biāo)準(zhǔn)，更不合理。 以上問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)諸多嚴(yán)重后果：一是對(duì)農(nóng)村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會(huì)推卸其農(nóng)村公共品供給責(zé)任，并容易發(fā)生向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村公共品供給成本的行為，從而增加農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)；二是鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用的做法，容易誘使一些涉農(nóng)部門產(chǎn)生新的“三亂”行為；三是向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，會(huì)造成新的城鄉(xiāng)不公，也會(huì)影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；四是農(nóng)民承擔(dān)過(guò)多的“稅外”負(fù)擔(dān)，尤其是一些新的亂收費(fèi)，不僅會(huì)抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用，直接影響改革的順利進(jìn)行，甚至?xí)罐r(nóng)村稅費(fèi)改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險(xiǎn)。 五、基本判斷：政策檢討 （一）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費(fèi)”的主要力量 一個(gè)良好的愿望是，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)民交納稅費(fèi)的積極性和主動(dòng)性會(huì)大大提高，進(jìn)而會(huì)大幅度減少稅費(fèi)征收工作量；因而，完全可以依靠農(nóng)稅征管人員完成稅費(fèi)征收任務(wù)，其他鄉(xiāng)村干部可以抽身不管。調(diào)查顯示，這個(gè)愿望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 1、單靠有限的農(nóng)稅征管人員，無(wú)法面對(duì)數(shù)量龐大、高度分散、規(guī)模狹小的農(nóng)戶。從調(diào)查情況看，尤其是在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，平均每個(gè)村約有上千農(nóng)戶，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十?dāng)?shù)個(gè)村、上萬(wàn)農(nóng)戶。農(nóng)村稅費(fèi)改革要實(shí)現(xiàn)村村減負(fù)、戶戶減負(fù)的目標(biāo)，必須在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收之前，對(duì)農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、稅負(fù)水平進(jìn)行逐村逐戶核實(shí)查對(duì)，還要做到讓所有農(nóng)戶對(duì)各自的計(jì)稅面積、計(jì)稅金額和負(fù)擔(dān)卡簽字；在稅費(fèi)征收過(guò)程中，不僅要宣傳發(fā)動(dòng)，還要上門征繳，同時(shí)還要做好困難戶的核查和稅費(fèi)減免、“釘子戶”的說(shuō)服教育或采取“稅收保全”措施等項(xiàng)工作。如果再加上與農(nóng)稅“搭車”征收的“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”征收工作，要單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員保質(zhì)保量地完成，是根本做不到的。 2、主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅及其附加的農(nóng)戶較少，稅費(fèi)催征工作量仍然很大。江蘇某鎮(zhèn)介紹，在每年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)集中征收季節(jié)，幾乎全體鎮(zhèn)直干部都要參加稅費(fèi)征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶催繳。即便如此，2001年全鎮(zhèn)1.4萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶，真正主動(dòng)向定點(diǎn)農(nóng)稅征管人員主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅的只有13戶，約有30%的農(nóng)戶主動(dòng)交給村組干部，其余的都需要鄉(xiāng)村干部上門收�。ㄈ�(zhèn)2001年仍然有約10%的農(nóng)戶尾欠近50萬(wàn)元農(nóng)業(yè)稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組和稅收征管人員，同時(shí)還要聘任村會(huì)計(jì)為“代征員”，大概能完成農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)的60%左右，其余的都要靠村組干部上門催征。有的地方甚至采取讓教師上門追繳農(nóng)業(yè)稅的辦法。 值得注意的是，上述反映的只是農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅及附加的情況，并不包括大量的“
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”。幾乎全部被調(diào)查村干部都證實(shí)，如果沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部參與，保質(zhì)保量地完成稅費(fèi)征收任務(wù)是根本不可能的。 3、村組干部是突擊征收“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”的主要力量。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，除了農(nóng)業(yè)稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目還有很多，如上級(jí)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的“服務(wù)代辦”，農(nóng)村五小車輛使用稅、計(jì)劃生育費(fèi)等。多數(shù)被調(diào)查村干部都反映，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”作為必須完成的硬性任務(wù)、并配套一些獎(jiǎng)懲措施下達(dá)給村級(jí)組織，由村組干部突擊完成。依靠有關(guān)部門，是難以完成的。（參見(jiàn)個(gè)案4） 4、稅費(fèi)收繳情況是政府實(shí)施村組干部政績(jī)考核的主要內(nèi)容和獎(jiǎng)罰的主要依據(jù)，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見(jiàn)個(gè)案1、個(gè)案4） 個(gè)案4 一村支部書記在村組干部會(huì)議上的講話（摘錄） 會(huì)議時(shí)間：2002年1月1日；參加人員：全體村組干部；主持人：村黨支部書記 會(huì)議主要議題：征收2001年的三項(xiàng)稅費(fèi)——計(jì)劃生育費(fèi)、五小車輛稅收、基本水費(fèi) 一、計(jì)劃生育罰款收繳 1、罰款對(duì)象：包括超生的、不夠年齡結(jié)婚的、暗婚暗育的、抱養(yǎng)棄養(yǎng)子女的，以及沒(méi)有“三證”的； 2、罰款任務(wù)：與去年一樣，沒(méi)有增加也沒(méi)有減少； 3、主要措施：（1）各村民小組在4號(hào)以前完成的，第一名獎(jiǎng)300元，第二名獎(jiǎng)200元；（2）在4號(hào)之前不交錢的被罰款戶，后拖一天，加罰20%；（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；（4）凡是已懷孕沒(méi)生下來(lái)、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經(jīng)生下來(lái)的，不要株連其親屬。 二、五小車輛稅收收繳 1、收稅對(duì)象：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)、帶拖斗拖拉機(jī)、營(yíng)運(yùn)車輛、三輪車、摩托車； 2、收稅標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)15元/年，帶拖斗拖拉機(jī)40元/年，營(yíng)運(yùn)車輛45元/月，三輪車150元/年，摩托車60元/年； 3、主要措施：（1）村組干部分工負(fù)責(zé)，努力做好五小車輛稅收的征收工作；（2）要按照鎮(zhèn)里下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)征收，不能打折扣。 三、基本水費(fèi)收繳 1、收取依據(jù)：具體由水利部門解釋； 2、收取標(biāo)準(zhǔn)：每畝地7元。 四、工作要求 1、本村這項(xiàng)工作開(kāi)展較晚，任務(wù)較重，村組干部要分工負(fù)責(zé)，馬不停蹄地進(jìn)入工作狀態(tài)，必須在4號(hào)以前完成三項(xiàng)稅費(fèi)征繳任務(wù)； 2、三項(xiàng)任務(wù)是硬性的，剛性的，沒(méi)有彈性，必須不折不扣地完成； 3、在4號(hào)之前完成的有5%的回扣，完不成任務(wù)的要對(duì)組長(zhǎng)罰款； 4、三項(xiàng)稅費(fèi)征繳要先急后緩，先抓計(jì)劃生育罰款，后起基本水費(fèi)和五小車輛稅收； 5、要重點(diǎn)在釘子戶和困難戶上下工夫； 6、不希望哪一個(gè)組長(zhǎng)不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，不希望出現(xiàn)村民頂撞現(xiàn)象，出了問(wèn)題，由各村民小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)。 （摘自蘇北某村《村組干部會(huì)議記錄》） （二）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問(wèn)題沒(méi)有解決 農(nóng)村稅費(fèi)改革前，各地普遍存在少報(bào)、漏報(bào)土地及新開(kāi)墾土地和沒(méi)核減工商開(kāi)發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地的現(xiàn)象，早已出現(xiàn)因“有地?zé)o稅”、“有稅無(wú)地”等土地稅負(fù)“不公”問(wèn)題，還由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問(wèn)題 ，無(wú)法實(shí)施依率據(jù)實(shí)征收，不得不采取按人按地平均分?jǐn)偟霓k法。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問(wèn)題，仍然沒(méi)有解決。 1、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際土地面積是不斷變化的。按照稅費(fèi)改革的政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積要堅(jiān)持以二輪承包土地面積為依據(jù)。雖然政策允許按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，但由于新開(kāi)墾土地和工商業(yè)開(kāi)發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地不斷發(fā)生，實(shí)際農(nóng)業(yè)土地面積是不斷變化的，不可能對(duì)計(jì)稅面積進(jìn)行準(zhǔn)確、及時(shí)的調(diào)整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來(lái)的“稅負(fù)不公”問(wèn)題。以湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為例，稅費(fèi)改革后，縣里按照鄉(xiāng)里往年上報(bào)土地面積124213畝作為農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積給該鄉(xiāng)下達(dá)農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)9623938萬(wàn)元，畝平77.48元，但該鄉(xiāng)實(shí)際只有土地面積119938畝，與上級(jí)核定的計(jì)稅面積相差4275畝，鄉(xiāng)里為了完成稅收任務(wù)，下達(dá)給村里的農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)為畝平80.24元，畝平提高3.56%。 2、按地平攤農(nóng)業(yè)稅，帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。從調(diào)查情況看，雖然政策要求實(shí)行地區(qū)差別稅率和計(jì)稅常產(chǎn)，但絕大多數(shù)試點(diǎn)省至少到縣一級(jí)執(zhí)行的都是統(tǒng)一稅率，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都是執(zhí)行同一計(jì)稅常產(chǎn)。由于不同地區(qū)乃至不同農(nóng)戶之間的土地質(zhì)量不同、經(jīng)營(yíng)水平不同，土地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平差異較大，如果對(duì)不同地區(qū)、不同農(nóng)戶按同一稅率和計(jì)稅常產(chǎn)平攤農(nóng)業(yè)稅收，就會(huì)帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。 3、無(wú)法解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身固有的缺陷，不能實(shí)現(xiàn)依率據(jù)實(shí)征收，不得不繼續(xù)采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅“稅負(fù)不公”問(wèn)題。 （三）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支撐了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕 農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕是農(nóng)村稅費(fèi)改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實(shí)。但中央要求，“農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開(kāi)支，主要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”。也就是說(shuō)，基層政權(quán)“消腫減支”對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起決定性作用。但從實(shí)際情況看： 1、基層“消腫減支”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這主要表現(xiàn)在：一是縣鄉(xiāng)政權(quán)組織“消腫”不夠。從調(diào)查情況看，鄉(xiāng)村撤并和村干部精簡(jiǎn)力度較大，成效顯著，但大多數(shù)縣市級(jí)機(jī)構(gòu)改革不夠，力度不大；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，除了清退部分臨時(shí)聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量沒(méi)有太大變化，有的地方甚至還在繼續(xù)增加。江蘇省3縣市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果驗(yàn)證了我們的看法（見(jiàn)圖表2）。二是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)換不夠。從調(diào)查情況看，各地在機(jī)構(gòu)改革中，比較注重機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡(jiǎn)，但對(duì)政府職能轉(zhuǎn)換普遍不夠，政府仍然承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)營(yíng)性職能，政企不分嚴(yán)重；自上而下的農(nóng)村公共品供給決策體制沒(méi)變，農(nóng)民被動(dòng)出資、投勞太多，且平調(diào)使用現(xiàn)象嚴(yán)重；縣鄉(xiāng)村職能劃分不清，財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門改革不夠。從各地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的情況看，被下放管理權(quán)限或被撤并的機(jī)構(gòu)主要是一些與“三農(nóng)”密切相關(guān)的涉農(nóng)部門，如農(nóng)經(jīng)管理、畜牧、水產(chǎn)、林果、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等，而對(duì)人、財(cái)、物等管理權(quán)限均在上級(jí)管理部門的垂直單位，普遍沒(méi)有涉及，即使有，力度也不大。縣鄉(xiāng)政府職能不轉(zhuǎn)變，自然就難以真正地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，更難以精簡(jiǎn)人員，從而就使減少開(kāi)支和調(diào)整開(kāi)支結(jié)構(gòu)極其困難，縣鄉(xiāng)政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本就難以降低?/p> 年份 沭陽(yáng)縣 溧陽(yáng)市 寶應(yīng)縣 1999 26864 19262 22908 2000 28015 19954 24085 2001 28919 19388 23919 2002 29045 19502 23919 2、中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的17個(gè)省份，在改革前，其農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資5項(xiàng)收入約為484.4億元，稅費(fèi)改革后，其農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為312.4億元，實(shí)際減收約172億元。 有關(guān)政策要求，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要“通過(guò)中央和省兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法給以適當(dāng)補(bǔ)助，有條件的市（地）一級(jí)政府也應(yīng)安排一定的資金支持這項(xiàng)改革”。 事實(shí)上，撇開(kāi)省地兩級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用不論，僅中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付就彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政給這17個(gè)省份的轉(zhuǎn)移支付可分為2個(gè)部分，一是農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約191.53億元，二是農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助約40.74億元。2項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額約為232.27億元。 按照中央有關(guān)政策要求，中央財(cái)政關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要有一定比例用于村級(jí)組織開(kāi)支缺口。但從調(diào)查情況看，能夠落實(shí)到村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關(guān)政策要求的15%的比例，計(jì)算中央財(cái)政對(duì)這17個(gè)省份191.53億元的農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，約有28.73億元要落實(shí)到村。也就是說(shuō)，加上農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助，上述17個(gè)省份的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總額為203.54億元；再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后這些省份312.4億元農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅2項(xiàng)合法收入，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府收入總額已達(dá)515.94億元。這已經(jīng)比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說(shuō)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不僅彌補(bǔ)了這些地區(qū)因稅費(fèi)改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。 （四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能 目前各界普遍關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)不會(huì)反彈。這主要取決于以下幾個(gè)方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開(kāi)支是否減少；二是隨著農(nóng)民減負(fù)，改革前一些必要的農(nóng)村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；三是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和可持續(xù)性；四是農(nóng)村稅費(fèi)改革是不是一種可持續(xù)性的制度安排。從我們調(diào)查的情況和有關(guān)文獻(xiàn)的反映的問(wèn)題看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能。 1、基層組織沒(méi)有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)的不少地區(qū)，沒(méi)有能夠按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、效能的原則，真正轉(zhuǎn)換政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，即使是對(duì)分流、輪崗人員，也缺少可持續(xù)性的制度安排，財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕。 2、農(nóng)村公共品供給缺少資金來(lái)源。按照有關(guān)政策規(guī)定，改革前由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開(kāi)支的大部分項(xiàng)目，都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支。但為了確�；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，在大部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收比例較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一些縣鄉(xiāng)組織，都首先將農(nóng)業(yè)稅和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的絕大部分納入工資專戶，用于發(fā)放干部和教師工資。即使這樣，不少地區(qū)仍然不同程度的存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象。不少地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政都很難對(duì)農(nóng)村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預(yù)算安排，也難以落實(shí)。 3、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金已實(shí)行包干使用。也就是說(shuō)，即使是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能夠持續(xù)、穩(wěn)定的撥付，但不可能再加大力度。 4、一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)“加碼”和“亂收費(fèi)”行為。據(jù)湖北某鄉(xiāng)黨委書記反映，經(jīng)過(guò)調(diào)查摸底，為了彌補(bǔ)村級(jí)資金不足和部分農(nóng)戶的稅費(fèi)尾欠，該鄉(xiāng)各村在鄉(xiāng)政府下達(dá)農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)的基礎(chǔ)上，平均每個(gè)村約加碼5萬(wàn)元，全鄉(xiāng)近400萬(wàn)元。蘇中的部分縣鄉(xiāng)為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足，強(qiáng)行向農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。安徽某村村民反映，稅費(fèi)改革后，初中、小學(xué)學(xué)雜費(fèi)收取實(shí)行的“一費(fèi)制”，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)已提高，稅改第一年標(biāo)準(zhǔn)分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。 六、政策建議 （一）繼續(xù)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案 完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是實(shí)行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策；二是有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；三是有利于土地稅負(fù)公平、公正、公開(kāi)；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡(jiǎn)便易行。 在堅(jiān)持上述基本原則的基礎(chǔ)上，我們對(duì)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，提出如下要點(diǎn)： 1、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征土地資源稅。按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出水平，土地只能是農(nóng)民的生存保障資料，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)根本沒(méi)有能力承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的所有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)理應(yīng)全部取消。但是，考慮到國(guó)家財(cái)政尤其是中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，我們建議，采取一個(gè)向全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的過(guò)渡辦法，過(guò)渡期為5年，即在過(guò)渡期內(nèi)，在取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，從輕確定稅負(fù)水平，改征單一的土地資源稅。 第一，以村為單位，全面據(jù)實(shí)核查現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源，據(jù)實(shí)核定土地資源稅的計(jì)稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無(wú)地”或“有地?zé)o稅”現(xiàn)象，從根本上夯實(shí)“公平稅負(fù)”的基礎(chǔ)。 第二，按照簡(jiǎn)便易行的原則，不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出水平，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，參考土地質(zhì)量，分區(qū)域?qū)r(nóng)業(yè)用地分等定級(jí)，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負(fù)；但要對(duì)畝均稅額實(shí)行上限控制：如對(duì)產(chǎn)出一季的農(nóng)業(yè)用地，畝征土地資源稅10元，產(chǎn)出兩季的，畝征20元，產(chǎn)出三季的，畝征30元。 第三，已經(jīng)確定的土地資源稅稅收標(biāo)準(zhǔn)，畝均稅額保持長(zhǎng)期不變，以村為單位的稅收總額可隨農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量的增減，每3年調(diào)整一次；其間增減的農(nóng)業(yè)用地，其土地資源稅任務(wù)由土地實(shí)際使用者承擔(dān)。 第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅減免比例執(zhí)行。 第五，村級(jí)集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個(gè)人以任何名義直接向農(nóng)戶收取土地資源稅。 2、嚴(yán)格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級(jí)資金。 第一，繼續(xù)采取村提留的辦法，向承包土地的農(nóng)戶收取村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用。村提留的比例，不超過(guò)土地資源稅正稅的40%；村級(jí)組織只負(fù)責(zé)組織村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會(huì)討論決定，真正實(shí)行民主決策；村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，只對(duì)承包土地的人口收取，按照“無(wú)償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數(shù)量和用工數(shù)量的基礎(chǔ)上，實(shí)行投資、投勞兩線運(yùn)行，分別算賬。 第二，除農(nóng)稅征管部門有權(quán)按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額向村級(jí)組織收取土地資源稅以外，各級(jí)政府組織及其部門無(wú)權(quán)以任何形式給村級(jí)組織下達(dá)包括服務(wù)性收費(fèi)在內(nèi)的任何籌資籌勞任務(wù)；村提留和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金屬于集體所有，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理和使用，任何單位和個(gè)人無(wú)權(quán)以任何形式和名義跨村平調(diào)使用村級(jí)資金，不得實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”或“資金、賬目雙代管”；除遇特大洪澇災(zāi)害和其他突發(fā)性事件以外，跨村使用勞動(dòng)力一律根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，由用工單位或個(gè)人與農(nóng)民協(xié)商解決。 第三，村級(jí)組織使用集體資金，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、村民監(jiān)督和上級(jí)審計(jì)。村提留和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的使用，實(shí)行�？顚Ｓ谩⒎謩e做賬，嚴(yán)禁將“一事一議”資金作為村提留使用；對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“雙公開(kāi)”，一方面向村民公開(kāi)，定期公布收支賬目，一方面對(duì)上級(jí)政府公開(kāi)，將村級(jí)收支賬目報(bào)送農(nóng)經(jīng)管理部門；由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生村民理財(cái)小組，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理；賦予政府農(nóng)經(jīng)管理部門村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)職能，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行定期審計(jì)或抽查審計(jì)，并根據(jù)群眾反映進(jìn)行有針對(duì)性的審計(jì)。 3、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的交納。 第一，承包土地的農(nóng)民在村社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級(jí)組織交納土地承包費(fèi)(即地租)，土地承包費(fèi)包括土地資源稅和村提留兩部分，村級(jí)組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級(jí)政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，用土地承包費(fèi)的一部分向農(nóng)稅征管部門交納土地資源稅。 第二，對(duì)只保留土地承包權(quán)力而不直接承包土地，并與村級(jí)組織簽訂契約5-10年的農(nóng)民（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定），不承擔(dān)土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金任務(wù)；對(duì)與村級(jí)組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉(zhuǎn)讓出去的，要由土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的承擔(dān)主體，村級(jí)組織按照協(xié)議規(guī)定收取土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金。 第三，農(nóng)民交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，如果需要農(nóng)民交糧，必須事先公布糧食收購(gòu)價(jià)格，與愿意交糧的農(nóng)民簽訂收購(gòu)合同，并實(shí)行農(nóng)戶與購(gòu)糧單位、農(nóng)戶與村級(jí)組織、村級(jí)組織與農(nóng)稅征管部門四方分別結(jié)算的辦法，不允許代扣、代繳、代結(jié)。 第四，在以下3種情況下，村級(jí)組織有權(quán)收回農(nóng)民的承包地：承包土地而又拋荒土地達(dá)一年者；承包土地而又不交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者；轉(zhuǎn)出承包地而又因不簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議、造成無(wú)人交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者。對(duì)被村級(jí)組織收回承包地的農(nóng)民，只保留其承包土地的權(quán)力，5-10年內(nèi)不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定）；村級(jí)組織有權(quán)對(duì)收回的承包地實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或重新發(fā)包經(jīng)營(yíng)。 （二）配套改革要連動(dòng)進(jìn)行 1、取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的公共財(cái)政體制。一是將鄉(xiāng)級(jí)政府的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一收歸縣級(jí)政府，取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的財(cái)政管理體制，縣級(jí)政府及其部門給鄉(xiāng)級(jí)組織下達(dá)的所有事項(xiàng)、安排的所有人員，全部由縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，不得留任何缺口；二是轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)政府職能，按照“政企分開(kāi)”原則，將其現(xiàn)在承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性職能全部剝離，推向市場(chǎng)，完全脫離與政府行政和財(cái)務(wù)的關(guān)系；三是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格核定、由政府及其部門負(fù)責(zé)收取的、帶有“對(duì)象性”的行政事業(yè)性收費(fèi)，一律作為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算收入，其人員工資和征收費(fèi)用納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，實(shí)行收支“兩條線”；四是由縣級(jí)政府按區(qū)域合理設(shè)置地稅征管部門，并作為農(nóng)稅征收主體，按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，具體負(fù)責(zé)向村級(jí)組織收取土地資源稅，上交縣級(jí)財(cái)政部門，除此之外，農(nóng)稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車”代征任何其他稅費(fèi)。 2、進(jìn)行縣鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革連動(dòng)，做到全部“消腫減支”。一是在轉(zhuǎn)換政府職能、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，合理確定鄉(xiāng)級(jí)組織的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，鄉(xiāng)級(jí)組織無(wú)權(quán)通過(guò)自收自支，自設(shè)機(jī)構(gòu)、自聘人員；二是徹底改革鄉(xiāng)級(jí)組織用人制度，全部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，對(duì)落聘人員，由縣級(jí)財(cái)政給其發(fā)放3年基本工資、購(gòu)買失業(yè)保險(xiǎn)后，自謀出路，真正使鄉(xiāng)級(jí)組織改革做到既“消腫”又“減支”；三是在轉(zhuǎn)換縣級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，按照減事、減人、減機(jī)構(gòu)、減開(kāi)支的原則，進(jìn)行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。 3、按照“政府拿錢做政府的事，農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事”的原則，嚴(yán)格劃分農(nóng)村公共品供給責(zé)任。一是合理確定村級(jí)組織的公共品供給責(zé)任，將村級(jí)供給責(zé)任界定為“村內(nèi)公益事業(yè)”，由村級(jí)組織按照“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌集建設(shè)資金；二是跨村跨鄉(xiāng)的道路、水利工程等公益事業(yè)建設(shè)資金，由縣鄉(xiāng)政府財(cái)政和爭(zhēng)取上級(jí)投資及外部投資統(tǒng)籌解決；三是鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村公共品建設(shè)，緩解縣級(jí)財(cái)政壓力，如在縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)九年義務(wù)教育主要責(zé)任、統(tǒng)籌解決大部分教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，吸引民間投資、鼓勵(lì)發(fā)
農(nóng)村中小學(xué)民辦教育，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制，實(shí)行“民投、民管、民營(yíng)”。 注：1、本表2001年和2002年數(shù)字來(lái)源于當(dāng)年A縣農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所制《農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和勞務(wù)歸戶匯總表》；需要說(shuō)明的是，原來(lái)的兩個(gè)表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農(nóng)村稅費(fèi)征收工作還沒(méi)有開(kāi)始的階段，也就是說(shuō)，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產(chǎn)業(yè)交積累金數(shù)”、“抗旱排澇費(fèi)”、“水圩費(fèi)”、“農(nóng)技畜禽防疫”等費(fèi)用的數(shù)量，都是事先計(jì)劃好的，不僅量大，且由縣里將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)村，分配具體、詳細(xì)，數(shù)量精確到小數(shù)點(diǎn)以后兩位數(shù)，使計(jì)劃變成了必須完成的任務(wù)。 2、該縣提供的上述兩表格中的各項(xiàng)指標(biāo)，在表格中都已經(jīng)具體落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 3、該縣一位參與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據(jù)實(shí)際經(jīng)費(fèi)缺口倒推出來(lái)的，也是必須完成的任務(wù)。
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