關于人民調解銜接民事訴訟調解的一點思考

   人民調解和訴訟調解作為兩種完全不同性質的調解，是大調解機制的重要組成部分，實現(xiàn)其有機銜接，是增強大調解機制整體效能的一個重要方面。通過銜接，人民調解與民事訴訟調解能夠在雙方工作層面上實現(xiàn)更多的相互借力和參與。也就是說，實現(xiàn)雙方工作資源共享、工作相互促進、達到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調解組織通過參與民事訴訟調解，強化業(yè)務素質，提高調解業(yè)務水平。雙方各得其所，最終實現(xiàn)雙方辦案法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。如何有效實現(xiàn)兩者的銜接和互動？筆者認為，要解決三個方面的問題：首先，指導部門要有想法；其次，實現(xiàn)銜接要有辦法；再次，具體作為要有章法。     關于指導部門要有想法。簡而言之，就是指導和管理人民調解工作的機關要有銜接的想法和動意。根據(jù)國家有關法律法規(guī)，指導人民調解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能�；鶎尤嗣裾�府的職能具體落實在市、區(qū)縣司法行政機關身上。指導部門要有想法是說，市、區(qū)縣司法行政機關與市、區(qū)縣人民法院要對人民調解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認識，能夠取得共識并意欲付諸實施。筆者認為，最完美的表現(xiàn)方式就是通過雙方協(xié)商，共同出臺實施意見或做法，從而規(guī)范這一項工作。至于如何取得共識，司法行政機關應積極主動進行論證和前期準備工作，拿出具體設想和操作規(guī)程，爭取法院最大限度的理解和支持。     關于實現(xiàn)銜接要有辦法。銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在于雙方工作層面上的相互借力和參與，筆者認為，可以通過嘗試以下具體做法實現(xiàn)銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅持先行調解理念，將調解貫穿于工作全程始終，并將調解工作向前延伸，注重發(fā)揮人民調解的作用。     事實上，調解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從筆者對全國各地法院對訴訟調解工作了解的情況看，各地法院都將調解貫穿于審判全過程和各個不同的訴訟階段。如送達起訴狀副本和應訴通知書時進行“送達調”；詢問被告答辯時進行“答辯調”；雙方當事人同時到庭后進行“即時調”；庭前準備階段在交換證據(jù)時進行“聽證調”；庭審階段進行“庭審調”；同時法院發(fā)揮雙方委托代理律師作用，促使當事人庭外和解進行“庭外調”；以及在定期宣判送達前，應一方當事人請求進行“庭后調”。市中級人民法院《關于進一步加強民事訴訟中調解工作的意見》（寧中法[2002]65號）也規(guī)定，凡是《意見》規(guī)定應當調解的案件，都應當進行調解；凡是有調解可能的案件，都應當盡量調解。所有這些，都說明了法院自身的訴訟調解工作，與人民調解銜接本身并無太大關系。筆者認為的銜接，是指對未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調解組織對已進入訴訟程序的民事案件的參與。對于這兩類具體工作的銜接，筆者認為可以通過以下具體做法實現(xiàn)：     1、實行立案前調解。凡未經人民調解委員會調解的符合《民事訴訟法》第142條規(guī)定的一般民事糾紛，或雙方當事人在同一社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，當事人到法院立案訴訟的，立案庭應主動宣傳人民調解工作的特點、優(yōu)勢，告知或建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，法院接待人員應與街鎮(zhèn)人民調解委員會取得聯(lián)系，將此案件移送街鎮(zhèn)人民調解委員會，暫緩立案�；蛘咴诓槊髑闆r基礎上，主動聯(lián)系基層民調組織，及時掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調解。     2、實行審判中調解。對于已經立案可適用簡易程序審理的一般民事案件，承辦人應做好宣傳動員工作，告知當事人通過人民調解處理的目的與意義。如當事人同意訴外調解的，立即辦理撤訴退費手續(xù)。如當事人堅持要求訴訟，審判人員發(fā)現(xiàn)存在調解可能的，也應及時與當事人所在地的民調組織聯(lián)系，邀請其一起參加調解，加強調解效果。     3、法院在審理涉及人民調解協(xié)議的民間糾紛案件時，對可能變更、撤消或者確認無效的人民調解協(xié)議，應通過司法局通知主持調解的調解員參加庭審旁聽。     4、人民法院賦予經過公證的具有債權內容的人民調解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力。在人民調解員主持下達成的具有債權內容的人民調解協(xié)議，由法院與司法行政部門協(xié)作，通過公證機關依法賦予調解協(xié)議強制執(zhí)行效力。債務人拒不自動履行協(xié)議的，只要債權人向法院提出申請，法院受理后直接進入執(zhí)行程序。     5、各區(qū)縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯(lián)席會議，采取以會代訓方式，評析審理過的人民調解協(xié)議書，總結經驗，指出不足，提高人民調解業(yè)務水平。     6、人民法院應聘請或特邀街鎮(zhèn)人民調解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓方式，增強調解隊伍業(yè)務知識。     7、人民調解組織要積極主動配合法院做好各個環(huán)節(jié)的調解工作，幫助優(yōu)化民事審判環(huán)境，關鍵是堅持依法調解原則。依法調解是人民調解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調解組織一要找準雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找準雙方利益平衡點，引導當事人達成調解協(xié)議；三要找準法理與情理融合點，綜合發(fā)揮法律與道德規(guī)范的雙重作用。核心是要善于引導當事人依法達成調解協(xié)議。     8、人民調解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質，確定采取何種調解方式。對不符合人民調解范圍或不適宜人民調解的糾紛，要在2 4小時內移送有關部門處理。對同時具備行政性質和民事性質等多重性質的糾紛，要能夠依據(jù)糾紛性質分別提出調處意見，指導并促使矛盾雙方在各自程序中依法運作。    9、人民調解組織要建立引導機制。對于當事人不接受調解，或調解不能達成協(xié)議的，人民調解組織要說服和引導當事人進入訴訟調解途徑處理矛盾糾紛，并主動向法院提供相關情況，以便糾紛及早解決。對確有困難的當事人，可以提請司法行政機關提供法律援助。     10、人民調解組織要建立共同調解制度。對不屬于人民調解范疇的一些糾紛，尤其是已經訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當事人的思想教育工作，并協(xié)助做好調解工作，防止矛盾糾紛激化。     關于具體作為要有章法。具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調解和訴訟調解銜接工作的規(guī)范有序。為保證人民調解、訴訟調解有機銜接，筆者認為應當建立以下有關工作制度：     1、聯(lián)系與會議制度：市法院與市司法局各確定一名聯(lián)系協(xié)調人，每季度召開一次聯(lián)系會議。主要是雙方適時制定階段性工作計劃，明確各自工作目標；交流工作信息，總結工作經驗，解決存在問題；討論有關指導工作的重大決策。各村（居）、街道民調組織具體確定一名工作人員與區(qū)縣法院或當?shù)胤ㄍミM行定期聯(lián)絡，形成點、線、面相結合的三級民調組織聯(lián)系網(wǎng)絡。     2、人民調解指導員制度：法院選派具有豐富民事審判經驗的法官到各社區(qū)擔任人民調解指導員，指導人民調解工作。人民調解指導員負責對該社區(qū)的人民調解員進行人民調解工作的業(yè)務指導與培訓工作。各區(qū)縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調解指導員，并將指導員的姓名、電話印發(fā)給各街鎮(zhèn)、村（居）民調組織。同時，各區(qū)縣司法局將轄區(qū)內的街鎮(zhèn)、村（居）民調組織人員姓名及其聯(lián)絡方式等信息提供給指導員，以便于加強溝通與聯(lián)系，及時做好指導工作。     3、指導與培訓制度：人民法院要加強對民調組織的業(yè)務指導與培訓。加強對民調委員的業(yè)務指導可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓班。培訓形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關的新頒布的法律、法規(guī)等知識以及調解方法、技巧；二是包片指導方式。由法庭的審判人員具體負責一個街鎮(zhèn)的民調指導工作，時常到民調委員處了解情況，進行指導。三是以會代訓方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮(zhèn)調組織例會進行答疑釋惑；四是以庭代訓方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮(zhèn)村居就近開庭，組織調解人員現(xiàn)場旁聽；或者各基層法庭及業(yè)務庭經常選擇一些典型案件，邀請人民調解員到庭旁聽，組織調解人員到法院旁聽開庭，觀摩調解技能，學習相關法律知識，增強他們的法律素養(yǎng)，特別是提高他們識別證據(jù)、認定事實和組織調解的能力。     4、調解協(xié)議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調組織建立臺帳制度，凡啟動民調程序的糾紛均需手續(xù)齊備，材料規(guī)范，結案后及時裝卷，以備檢查。對于人民調解協(xié)議，司法局、法院要選派專人定期進行評閱，對不足之外及時指出，認真改正，不斷提高調解協(xié)議的制作水平。對于經人民調解達成的協(xié)議，當事人不服起訴的，法院依法受理。對不具無效和可撤消因素的人民調解協(xié)議，法院予以維持，以維護人民調解的法律地位，提高社會公信力。    5、人民調解訴訟前置制度：對雙方當事人在同一村居社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，法院立案庭要主動宣傳人民調解工作特點、優(yōu)勢，建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，暫緩立案。 經人民調解組織調解后無法達成協(xié)議，或達成協(xié)議后一方無正當理由拒不履行的，由村（居）社區(qū)人民陪審員在立案后一周內再次調解，力促雙方達成協(xié)議或自動履行調解協(xié)議。經人民陪審員先行調解仍未達成協(xié)議或拒不履行人民調解協(xié)議的，法院依法開庭審理。     6、信息溝通與反饋制度：法院對于涉及人民調解協(xié)議書的案件，無論是確認還是判決變更、撤消或被確認無效，都要及時將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調組織，以便共同做好這類調解工作。人民調解委員會要及時將法院交辦的調解案件結果和情況進行回復、報告。對人民調解委員會調處不成功的糾紛，及時派出審判人員進行指導或參與調解，將基層調解員情況熟和法院審判人員業(yè)務精的優(yōu)勢結合起來，實現(xiàn)人民調解和法院調解的優(yōu)勢互補。     7、疑難案件會診和研討制度：人民調解組織遇有疑難復雜糾紛難以處理的，可以及時與法院的人民調解指導員取得聯(lián)系，請求其進行疑難案件會診。法院在“不缺位、不錯位、不越位”的前提下，可以就相關法律適用問題進行咨詢，努力實現(xiàn)人民調解與訴訟調解在糾紛解決機制上的互補與協(xié)調發(fā)展。法院通過加強對民調工作的指導，參與疑難調解案件會診，盡量使群體性糾紛解決在社區(qū)中而不形成訴訟。同時選擇一些疑難案件，組織人民調解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進其綜合分析法律與解決實際糾紛的能力。     8、首席調解員擔任人民陪審員制度：利用民調委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點，法院可以挑選素質較高的民調主任，提請當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�，通過一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔助性工作。經法院批準，人民調解員可以以見習人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調解，擔任人民陪審員等。     9、跟班學習和聯(lián)調制度：各區(qū)縣司法局有計劃經常性地選派基層調解骨干到法院各業(yè)務庭室、基層法庭跟班學習，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調解技能。法院可以嘗試民調、審判聯(lián)動新機制。對于一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調解委員會人員進行調解。達成協(xié)議的，由法院制作調解書。從而充分利用民調組織的人力資源，增強審判工作的民主性、公開性，接受群眾監(jiān)督，從而提高訴訟調解的社會效果。     10、評比與獎勵制度：市法院及市司法局應定期對指導人民調解工作進行評比。對工作表現(xiàn)突出、工作成績顯著的法官和集體進行表彰和獎勵。及時宣傳典型案例和先進事例。     總而言之，通過多種形式和制度構筑人民調解與訴訟調解的鏈接橋梁，使訴訟調解和人民調解工作緊密結合、互為貫穿，形成一種良性互動的社會矛盾糾紛解決保障機制，是一種新嘗試，其前提在于市法院和市司法局在明確各自職責基礎上共同努力。寧委辦發(fā)[2002]77號文件中對雙方在人民調解工作方面的職責規(guī)定得很清楚：人民法院及其人民法庭，要把加強對人民調解工作的指導作為一項基本職責，不斷總結經驗，深入探索研究，切實加強和改進對人民調解工作的指導。對在案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題或者認為需要改進的意見，應當以適當?shù)姆绞礁嬷�當�(shù)厮痉ㄐ姓�機關和人民調解組織，以利于人民調解組織在以后的工作中加以改進和提高……。司法行政部門是人民調解工作的主管機關，要切實加大對人民調解工作的管理和指導力度，不斷改進工作作風，提高工作指導的針對性。要根據(jù)新情況、新要求研究制定本地區(qū)、本部門、本單位人民調解工作改革和發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度工作計劃，保證人民調解工作的穩(wěn)步發(fā)展。要加強對人民調解工作的研究，努力提高宏觀決策水平。要及時總結推廣人民調解工作的典型經驗，研究探索加強人民調解工作的新方法、新途徑。要與人民法院密切配合，及時幫助人民調解組織解決在調解過程中遇到的疑難問題，共同加強對人民調解工作的指導，積極推動新時期人民調解工作的改革與發(fā)展，為維護社會穩(wěn)定做出積極的貢獻……。     筆者認為，雖然人民調解與民事訴訟調解銜接工作在具體操作層面的細節(jié)還有待于進一步磋商和思考。但只要雙方胸懷社會穩(wěn)定大局，心往一處想，勁往一塊使，這項工作就一定能夠取得成效。  
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