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城市管理相對集中行政處罰權(quán)的思考
城市管理相對集中行政處罰權(quán)的思考為了解決城市管理體制中多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的弊端，近幾年來許多地方對城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作進(jìn)行了試點(diǎn)和探索。從試點(diǎn)和探索中可以看出，實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)是城市管理工作中的一個(gè)重大創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化和專業(yè)化的有效途徑，必須與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新，積極探索，努力推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作。
一、相對集中行政處罰權(quán)的必要性
從本質(zhì)上看，城市行政執(zhí)法作為城市管理的一種，是對城市經(jīng)濟(jì)社會等各種資源的合理配置。但是在傳統(tǒng)體制下，城市行政執(zhí)法體制與職能的不規(guī)范、不統(tǒng)一、不明確等問題十分突出。從城市行政執(zhí)法的法律依據(jù)來看，大部分法律法規(guī)都是由“條”或者“塊”提出草案，然后交人大或政府審議批準(zhǔn)實(shí)施，這樣就難以超脫地方、部門利益的狹隘眼界，往往會出現(xiàn)政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化。從具體實(shí)施來看，由于各個(gè)有城市行政執(zhí)法權(quán)力的部門，都有各自的法律、法規(guī)，實(shí)踐中存在“條”與“條”的關(guān)系難以理順，“條”與“塊”之間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的“交叉點(diǎn)”和“空白點(diǎn)”。如：城建部門的建筑裝飾與輕工部門的室內(nèi)裝飾、城建部門與交通部門的客運(yùn)汽車管理、城建部門與工商部門的廣告管理、工商部門與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的質(zhì)量管理、衛(wèi)生部門與藥品監(jiān)督部門的藥品質(zhì)量管理等等，這些部門執(zhí)法交叉點(diǎn)多，容易導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象。另外，少數(shù)行政執(zhí)法部門從局部利益出發(fā)，以執(zhí)法為“幌子”，不顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至不惜損害國家和人民的根本利益，置國家法律于不顧，對違法應(yīng)該移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移送，而是以罰代管，以罰代刑，客觀上縱容了違法犯罪行為。少數(shù)執(zhí)法人員濫用職權(quán)、隨意使用自由裁量權(quán)，搞以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，辦“人情案”、“關(guān)系案”，褻瀆法律威嚴(yán)，損害了黨和政府的形象。以＊＊市為例，近三年來該市共辦理了行政執(zhí)法部門和人員破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境案件48件，給予紀(jì)律處分41人，實(shí)施責(zé)任追究12人。這些部門和人員雖然受到了處理，但是由于傳統(tǒng)的城市行政執(zhí)法內(nèi)在的原因，難以從根本上杜絕此類現(xiàn)象的再次發(fā)生。
在傳統(tǒng)的城市管理體制下，基本上是每一部涉及城市管理的法律、法規(guī)都相應(yīng)地設(shè)置了一個(gè)執(zhí)法部門，建立了一支執(zhí)法隊(duì)伍，結(jié)果造成了從事城市行政執(zhí)法的部門機(jī)構(gòu)林立，隊(duì)伍迅速膨脹。以＊＊市為例，盡管經(jīng)過大刀闊斧地機(jī)構(gòu)改革，該市符合行政執(zhí)法主體資格的單位仍然達(dá)167個(gè)，這些部門80%涉及到城市管理。人們形容城市行政執(zhí)法管理部門是“上管天、下管地、中間管空氣”，“滿街都是大蓋帽”。由于行政執(zhí)法力量分散到眾多的行政執(zhí)法部門，加之體制不順、機(jī)制不活，部門之間存在職能交叉、管理與執(zhí)法協(xié)調(diào)不夠，相互推諉，導(dǎo)致管理不到位甚至缺位、執(zhí)法力量明顯不足、執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法內(nèi)耗等問題，難以形成有效的監(jiān)控體系，無法進(jìn)行有效的日常管理，造成政府資源的大量浪費(fèi)。實(shí)施城市管理相對集中行政處罰權(quán)對執(zhí)法資源是一種優(yōu)化配置，能夠?qū)崿F(xiàn)“一隊(duì)多能、一員多用”，能有效減少政出多門、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰，克服多支隊(duì)伍費(fèi)用高的弊端，有利于政府把財(cái)政資金集中使用在城市建設(shè)和城市管理最需要的地方，以較低的成本取得較高的管理效益。
實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度，使管理審批權(quán)、行政處罰權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)三者分離開來，由多頭執(zhí)法管理向統(tǒng)一執(zhí)法管理轉(zhuǎn)變；由突擊管理向長效管理轉(zhuǎn)變；由追求經(jīng)濟(jì)效益為主向追求社會效益為主轉(zhuǎn)變。這樣有利于克服主管部門既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，抑制行業(yè)不正之風(fēng)，減少行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。同時(shí)由于對城市管理行政執(zhí)法部門的職責(zé)范圍和處罰權(quán)限進(jìn)行了界定和細(xì)化，明確了與相關(guān)管理部門之間的關(guān)系，也有利于杜絕那種“有利可圖的搶著干，無利可圖的踢皮球”的問題和現(xiàn)象，發(fā)揮各行政機(jī)關(guān)的職能作用，逐步實(shí)現(xiàn)對城市的依法管理和長效管理，不斷提高城市現(xiàn)代化管理和執(zhí)法水平，改善城市軟環(huán)境。
二、城市管理相對集中行政處罰權(quán)的難點(diǎn)
城市管理實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理等各方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，以及省、市決定調(diào)整的城市管理的其他處罰權(quán)。從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度存在以下困難：
(一)利益問題。實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)是一種新的行政執(zhí)法體制，這一體制的運(yùn)轉(zhuǎn)要求與原有的行政執(zhí)法體制相比，行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)不再行使行政審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)與行政處罰權(quán)的分離；行使集中處罰權(quán)的機(jī)關(guān)由行使某一個(gè)方面的處罰權(quán)，變?yōu)樾惺箮讉�(gè)甚至十幾個(gè)方面的行政處罰權(quán)，體現(xiàn)了行使管理權(quán)部門與行使處罰權(quán)部門之間的監(jiān)督與制約。這樣一來，少數(shù)地方和部門利益短期內(nèi)可能相對減少；一些人的受益前景存在某種不確定性；某些不合理的既得利益者則要付出代價(jià)，那種“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”、“為錢執(zhí)法”、“以罰代管”、“人情執(zhí)法”、“關(guān)系執(zhí)法”等不良現(xiàn)象就沒有市場。少數(shù)部門不可避免會以種種理由反對，或者明的表示支持，暗中處處設(shè)置障礙，甚至搬來上級業(yè)務(wù)主管部門施壓。另外，行政處罰權(quán)從行政管理權(quán)中剝離出來之后，與行政處罰權(quán)有關(guān)的一些行政權(quán)力如何劃分和轉(zhuǎn)移也存在問題。以行政檢查權(quán)為例，從一定的意義上說，相關(guān)的行政檢查權(quán)是附屬于一定的行政處罰權(quán)的，相對集中行使行政處罰權(quán)后，行政檢查權(quán)等相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)移，不可分離。否則，集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)就無法對違法行為進(jìn)行全面、客觀、公正的調(diào)查并收集相關(guān)證據(jù)。以上問題，除了思想認(rèn)識外，更重要的是涉及到了權(quán)力的歸屬和利益的劃分問題，這就是當(dāng)前城市管理相對集中行政處罰權(quán)存在問題的癥結(jié)所在。
（二）法律問題。在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權(quán)方面的法律、法規(guī)。在實(shí)踐中，各城市為了規(guī)范本地的運(yùn)作，圍繞實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件，對行政處罰權(quán)的范圍、執(zhí)法隊(duì)伍編制、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍管理方式等都進(jìn)行了探索，但實(shí)施以后對城市管理效果體現(xiàn)不一。這是因?yàn)榇蟛糠衷圏c(diǎn)城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。如：涉及規(guī)劃、環(huán)保、市容等有關(guān)城市管理方面的單項(xiàng)法律、行政法規(guī)一般都規(guī)定由各專業(yè)行政主管部門行使行政處罰權(quán)，相對集中行使行政處罰權(quán)的主體如何行使這些專業(yè)部門法律、行政法規(guī)賦予的其專業(yè)行政部門的有關(guān)職權(quán)是一個(gè)大問題。
(三)體制問題。由于城市管理相對集中行政處罰權(quán)具有范圍廣、行政相對人層次復(fù)雜、行政處罰種類多、處罰幅度大的特征，因此建立一套規(guī)范科學(xué)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)體制至為關(guān)鍵�，F(xiàn)在各地城市管理中的執(zhí)法人員，大都實(shí)行的是事業(yè)編制管理，實(shí)行的是差額預(yù)算，城市管理行政執(zhí)法人員工資、辦公設(shè)施、裝備等都難以保證，沒有建立必要的保障機(jī)制。同時(shí)雖然城市管理行政執(zhí)法中執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法人員相對人的素質(zhì)參差不齊，暴力抗法時(shí)有發(fā)生，建立必要的執(zhí)法安全保障體制也必須提上議事日程。另外，如何協(xié)調(diào)好與相關(guān)行政主管部門的關(guān)系、理順執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的管理體制等等問題，也都必須通過建立健全切實(shí)可行的規(guī)章制度、合理的運(yùn)行體制來解決。
三、城市管理相對集中行政處罰權(quán)的對策
為了積極、穩(wěn)妥而有效地開展推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度，筆者認(rèn)為可以采取以下應(yīng)對措施。
(一)建立健全完備的法律體系。在基本法層次上，國務(wù)院應(yīng)及時(shí)制定出相應(yīng)的《相對集中行政處罰權(quán)工作條例》，進(jìn)一步明確相對集中行政處罰工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報(bào)批程序，機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)管理體制、運(yùn)作和與相關(guān)部門關(guān)系，以及行使職能的程序、公民權(quán)利受侵害時(shí)的救濟(jì)途徑等具體規(guī)范。在具體實(shí)施中，應(yīng)結(jié)合城市管理的特點(diǎn)，立足“精簡、統(tǒng)一、效能”這一原則，確定相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域和范圍，大膽創(chuàng)新，對日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為，可以實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)，而對于那些案情復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)。
(二)建立完善相對集中行政處罰權(quán)體制。實(shí)行城市管理相對集中處罰權(quán)制度作為一項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持“花錢買機(jī)制”的原則，通過彌補(bǔ)有關(guān)的資金缺口，建立起能夠從根本上解決問題的新體制或機(jī)制。在機(jī)制上形成權(quán)力與責(zé)任掛鉤，權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，這樣才能從源頭解決城市管理相對混亂的問題。具體來說應(yīng)做到三個(gè)保障：經(jīng)費(fèi)保障、裝備保障、執(zhí)法保障，建立四個(gè)機(jī)制：巡查機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、信息共享機(jī)制、管理執(zhí)法互動機(jī)制，這是實(shí)行城市管理相對集中處罰權(quán)制度的前提。另外也應(yīng)該將其與政府采購中心、招投標(biāo)中心、經(jīng)濟(jì)環(huán)境投訴中心與行政服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，與落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制度、重大行政處罰備案制度和執(zhí)法過錯(cuò)追究制度結(jié)合起來，與推行政務(wù)公開和電子政務(wù)結(jié)合起來，這樣才能建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效的城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度。
（三）堅(jiān)持以人為本推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作。城市管理的對象是人，服務(wù)對象也是人，人與城市的關(guān)系是辯證的統(tǒng)一。實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度核心是保護(hù)公民的合法權(quán)益，為廣大人民群眾的工作、生活、學(xué)習(xí)提供法律保障，營造良好的外部環(huán)境。因此在實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度的過程中，必須做到“三個(gè)結(jié)合”，即教育與懲戒相結(jié)合、疏堵結(jié)合、嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)相結(jié)合。教育在先，懲戒在后，為教育而懲戒，寓教育于懲戒；在堅(jiān)決剎住一些違章現(xiàn)象的同時(shí)，引導(dǎo)違章戶、違法者依法經(jīng)營、規(guī)范作業(yè)；在嚴(yán)格執(zhí)法的過程中，了解群眾疾苦，傾聽群眾呼聲，把執(zhí)法過程作為為人民群眾排憂解難、解決實(shí)際問題的過程。這樣才能形成人人關(guān)注城市管理相對集中行政處罰，人人服從城市管理相對集中行政處罰權(quán)的良好風(fēng)尚。
（四）循序漸進(jìn)地推進(jìn)相對集中處罰權(quán)制度。城市管理相對集中行政處罰工作具有廣泛性、瑣碎性、復(fù)雜性、持久性。因其廣泛，絲毫不可松懈，必須統(tǒng)籌考慮；因其瑣碎，不能高談闊論，必須足踏實(shí)地；因其復(fù)雜，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法辦事；因其持久，不能急功近利，畢其功于一役，必須積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)。當(dāng)前推行城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度，各地正在探索之中，沒有現(xiàn)成的模式和統(tǒng)一的做法，作為縣級城市，更應(yīng)該積極吸取試點(diǎn)城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、好的管理模式和成熟的做法，因勢利導(dǎo)，因地制宜，以此不斷推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作。
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