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淺談閉會(huì)期間代表活動(dòng)存在的問題及其對策
閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，是人大代表依法履行職責(zé)和充分發(fā)揮代表作用的平臺(tái)，是人大代表代表人民行使管理國家事務(wù)權(quán)力的重要渠道，是人大代表參加人民代表大會(huì)會(huì)議的基礎(chǔ)和必要準(zhǔn)備。自《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》（以下簡稱《代表法》）實(shí)施以來，特別是近些年來，我區(qū)人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)范圍逐步擴(kuò)大，內(nèi)容豐富多彩，形式新穎多樣，效果日益明顯，充分發(fā)揮了人大代表參與管理國家和社會(huì)事務(wù)的作用。但不可忽視的是，由于主觀和客觀等諸多因素，人大代表閉會(huì)期間的活動(dòng)尚不盡人意，代表作用的發(fā)揮與《代表法》的規(guī)定和廣大人民群眾的要求還有明顯差距，必須加以改進(jìn)和加強(qiáng)。結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹《全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），在對近年來我區(qū)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)開展情況進(jìn)行調(diào)查與思考的基礎(chǔ)上，現(xiàn)就閉會(huì)期間代表活動(dòng)存在的問題及其對策談如下一些看法。
一、代表活動(dòng)的主要問題
根據(jù)工作實(shí)踐和調(diào)查了解，各級、各地區(qū)人大在閉會(huì)期間的代表活動(dòng)主要存在以下問題：
1、代表活動(dòng)的積極性不夠高。一是各代表小組開展活動(dòng)比較被動(dòng)，缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性和積極性，往往是常委會(huì)作了安排才去組織開展活動(dòng)，有時(shí)活動(dòng)起來也是應(yīng)付了事；二是代表都是兼職的，一些代表以時(shí)間、精力、能力和所處環(huán)境條件有限為借口，不愿參加代表活動(dòng)。
2、代表活動(dòng)的參與面不夠廣。一是常委會(huì)組織開展代表視察、檢查等活動(dòng)時(shí)，每次活動(dòng)通知代表參加的人數(shù)有限，而且參加視察的代表往往是便于參加的代表，常是一些老面孔，代表參與的面十分窄小；二是各代表小組開展活動(dòng)時(shí)，有的代表常常缺席，如有的農(nóng)民代表和企業(yè)代表，忙于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營，基本不參加集體活動(dòng)，被群眾稱為“榮譽(yù)代表”；而擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部代表則忙于開會(huì)和應(yīng)付繁重的事務(wù)，較少參加代表活動(dòng)，被選民或選舉單位稱為“特殊代表”。
3、代表活動(dòng)的形式不夠多樣。組織開展閉會(huì)期間的代表活動(dòng)形式比較單一，平時(shí)只有代表視察、檢查和走訪、座談等形式，缺乏活動(dòng)方式的多樣化、靈活性。
4、代表活動(dòng)的指導(dǎo)不夠到位。一是指導(dǎo)代表小組活動(dòng)還不夠及時(shí)有力，致使各代表小組之間組織開展活動(dòng)發(fā)展不平衡；二是常委會(huì)雖然制定出臺(tái)了一系列有利于代表活動(dòng)開展的工作制度，但組織實(shí)施得不理想，有的制度形同虛設(shè)。
5、代表活動(dòng)的實(shí)效性不夠強(qiáng)。一是代表視察、檢查、座談等活動(dòng)過后，往往只是一份簡報(bào)、一條信息了事，而在辦理代表提出的意見和建議等環(huán)節(jié)上抓落實(shí)不夠，代表的作用發(fā)揮不明顯，不能很好地調(diào)動(dòng)代表的積極性；二是代表小組開展活動(dòng)有時(shí)的目的不明確，準(zhǔn)備不充分，甚至有的只是為了應(yīng)付交差，聚一聚、走一走、看一看了事，自然實(shí)際效果不佳。
二、存在問題的原因剖析
分析閉會(huì)期間開展代表活動(dòng)存在的問題，我認(rèn)為有以下幾方面原因：
1、代表素質(zhì)參差不齊。目前，各級人大代表的整體素質(zhì)還不能夠很好適應(yīng)人大工作的實(shí)際需要。由于人大代表分布在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)區(qū)域，因各種原因，代表的文化素質(zhì)、能力水平、經(jīng)驗(yàn)閱歷不一樣，存在著很大的個(gè)體差異；另外，每屆新當(dāng)選的人大代表占將近70%，他們對人大工作一時(shí)不夠熟悉，特別是對開展閉會(huì)期間代表活動(dòng)的知識(shí)比較陌生。因此，有的代表因知識(shí)水平、履職能力有限，往往不愿參加活動(dòng)，即使參加活動(dòng)也不積極發(fā)言和提意見建議。
2、參與意識(shí)普遍偏弱。有的代表由于尚未樹立正確的“代表觀”，代表意識(shí)不強(qiáng)，對執(zhí)行代表職務(wù)抱無所謂態(tài)度和存在患得患失思想；有的把自己混同一般群眾，參與管理國家和社會(huì)事務(wù)的熱情不高，既不善于為民代言，更不敢于主動(dòng)大膽地持證視察或約見有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；有的自感“人微言輕”，會(huì)上會(huì)后很少發(fā)言或提出意見；有的甚至一屆五年代表當(dāng)下來，沒有提出一條建議，成為“掛名代表”。
3、組織指導(dǎo)落實(shí)不夠。一方面，代表組長作用發(fā)揮不到位，他們大多主持著一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門或單位的全面工作，黨政事務(wù)千頭萬緒，因而很少有精力和時(shí)間去考慮、組織代表活動(dòng)。有的說自己工作已忙得焦頭爛額，哪有精力和時(shí)間去搞代表活動(dòng)；有的認(rèn)為代表活動(dòng)“不可太認(rèn)真”、“多一事不如少一事”；有的還認(rèn)為代表活動(dòng)是多余的額外負(fù)擔(dān)，是人大常委會(huì)硬性要求的，沒辦法推脫才不得不安排一次，根本沒有負(fù)起組長的責(zé)任和發(fā)揮應(yīng)有的作用；另一方面，常委會(huì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)服務(wù)不到位，存在著“四多四少”的現(xiàn)象，即本身組織代表活動(dòng)多，指導(dǎo)代表小組或代表個(gè)人活動(dòng)少；組織城鎮(zhèn)代表參加活動(dòng)多，激請農(nóng)民、工人代表參加活動(dòng)少；發(fā)號(hào)施令指揮多，具體幫助服務(wù)少；蹲在機(jī)關(guān)多，下去調(diào)查少，從而，影響了代表活動(dòng)的開展和質(zhì)量。
4、制度措施形同虛設(shè)。目前，為促進(jìn)代表更好地執(zhí)行代表職務(wù)，發(fā)揮代表作用，地方各級人大逐步建立和完善了一系列制度，從而較為有效地推動(dòng)了代表積極開展和參加活動(dòng)，但盡管如此，由于措施還沒有很好落實(shí)到位，以致影響了代表活動(dòng)的開展。有的表面上看制度倒是制訂了，而實(shí)際上卻成為文件發(fā)發(fā)、本子錄錄、墻上掛掛的“代名詞”，因缺少必要的監(jiān)督檢查，致使制度形同虛設(shè)；有的制度建立了不少，七折八扣真正能起作用的不多，激發(fā)不起代表活動(dòng)的開展；有的制度內(nèi)容與實(shí)際情況相脫離，不切合開展代表活動(dòng)。
5、激勵(lì)約束比較乏力。由于目前地方各級人大普遍沒有建立代表執(zhí)行職務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，代表干好干壞一個(gè)樣，對代表執(zhí)行職務(wù)的工作與活動(dòng)缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)和要求，致使代表工作的積極性和主動(dòng)性受到影響，出現(xiàn)了一些不參加代表活動(dòng)、不聯(lián)系選民、不為民代言、不辦實(shí)事的“特殊代表”。
三、代表活動(dòng)的對策措施
針對代表活動(dòng)存在的問題，乘借學(xué)習(xí)貫徹《若干意見》的有利時(shí)機(jī)，應(yīng)積極采取如下對策措施，努力促進(jìn)閉會(huì)期間代表活動(dòng)的有效開展。
1、切實(shí)加強(qiáng)代表培訓(xùn)工作。加強(qiáng)代表培訓(xùn)工作是提高代表素質(zhì)，增強(qiáng)代表意識(shí)和履職能力的有效形式，是開展好閉會(huì)期間代表活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。因此，一是要提高對代表培訓(xùn)工作的認(rèn)識(shí)，把代表培訓(xùn)工作納入人大常委會(huì)的重要議事日程；二是改變以往的代表培訓(xùn)工作只在每屆的屆初進(jìn)行一次的做法，堅(jiān)持每年抓好代表培訓(xùn)工作，做到常抓不懈；三是形式要靈活多樣，做到集中培訓(xùn)和分片、分組培訓(xùn)相結(jié)合；四是為代表經(jīng)常舉辦法律知識(shí)講座；五是就如何開展好閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，提高代表工作的整體，組織代表進(jìn)行研討。通過培訓(xùn)，提高人大代表的思想文化素質(zhì)和法律法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)代表勝任工作的能力，自覺積極履行代表的職責(zé)和義務(wù)。
2、重視提高代表參與意識(shí)。人大代表在大會(huì)期間的工作與閉會(huì)期間的活動(dòng)都是執(zhí)行代表職務(wù)，而依法開展或參加代表活動(dòng)是經(jīng)常的、持久的，需要更加主動(dòng)和自覺地參與。因此，人大代表要強(qiáng)化對代表法的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步珍視自己的法定地位，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)代表意識(shí)和參與管理地方國家事務(wù)意識(shí)，將榮譽(yù)趨動(dòng)性轉(zhuǎn)化為法定的責(zé)任感和使命感，時(shí)刻牢記選民或選舉單位的重托，堅(jiān)決擯棄“榮譽(yù)代表”、“特殊代表”等觀念，正確處理好生產(chǎn)、工作與參加代表活動(dòng)的關(guān)系，千方百計(jì)、積極主動(dòng)地參加或開展代表活動(dòng)。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部代表更要放下架子，落下面子，以普通代表身份參加代表活動(dòng)，真正體現(xiàn)為民代言，發(fā)揮代表作用，體現(xiàn)代表價(jià)值。
3、積極健全落實(shí)各項(xiàng)制度。要適應(yīng)人大工作的新形勢和新要求，針對不斷發(fā)展變化的實(shí)際情況，圍繞有效推進(jìn)閉會(huì)期間代表活動(dòng)的開展，積極建立和完善的各種制度，并抓好制度的貫徹落實(shí)。一是嚴(yán)格會(huì)議制度，代表無正當(dāng)理由，都應(yīng)參加人民代表大會(huì)會(huì)議、參加代表小組活動(dòng)、參加人大常委會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)。對那些不正常參加代表活動(dòng)或人代會(huì)的“特殊代表”、“榮譽(yù)代表”、“掛名代表”等，人大常委會(huì)可在一定范圍內(nèi)、以適當(dāng)形式予以通報(bào)批評；二是時(shí)間保障制度，一年內(nèi)代表活動(dòng)的時(shí)間，省、市、縣級代表一般應(yīng)不少于20天。作出這樣的規(guī)定，既有利于約束代表按規(guī)定時(shí)間參加活動(dòng)，又有利于領(lǐng)導(dǎo)干部代表所在單位，在計(jì)劃工作時(shí)提早為其安排參加代表活動(dòng)的時(shí)間；三是評議監(jiān)督制度，對直接選舉產(chǎn)生的人大代表，可采取書面與口頭述職相結(jié)合的方式向本選區(qū)選民述職，然后由選民評議其履職情況。對間接選舉產(chǎn)生的省、市人大代表，一屆中至少應(yīng)向原選舉單位的人大常委會(huì)提交述職報(bào)告一次，由人大常委會(huì)決定全部或部分印發(fā)全體代表。通過述職，增強(qiáng)代表向選民或選舉單位負(fù)責(zé)、受選民或選舉單位監(jiān)督的思想觀念和自覺意識(shí)；四是獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，可根據(jù)對代表的評議情況和平時(shí)的了解、記載，由選區(qū)選民或選舉單位進(jìn)行公開投票考核，優(yōu)秀者予以表彰及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并應(yīng)考慮推薦為下一屆或上一級的人大代表候選人。對不稱職票超過選區(qū)全體選民或選舉單位全體代表半數(shù)的代表，要進(jìn)行必要的幫助，或建議其辭去代表職務(wù)。
4、強(qiáng)化代表活動(dòng)指導(dǎo)服務(wù)。一是實(shí)行人大常委會(huì)主任走訪代表小組責(zé)任制，廣泛征求代表對本地區(qū)各方面工作的意見和建議，并參加代表小組活動(dòng)予以具體指導(dǎo)；二是在完善向代表通報(bào)工作情況制度，不斷拓寬知情知政的渠道的同時(shí)，建立區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)接待代表制度，不斷加強(qiáng)人大常委會(huì)同代表的聯(lián)系；三是完善邀請代表參與常委會(huì)重大活動(dòng)制度，在一屆中讓每位人大代表至少列席一次常委會(huì)議，至少參加一次執(zhí)法檢查、視察或調(diào)研活動(dòng)；四是在閉會(huì)期間開展形式多樣、豐富多彩的代表活動(dòng)，比如組織代表旁聽法院公開審理的民事、刑事、行政訴訟案件的庭審，參與強(qiáng)制執(zhí)行案件的執(zhí)行，參加相關(guān)措施方案出臺(tái)前的聽證，以充分調(diào)動(dòng)廣大代表的積極性；五是圍繞代表活動(dòng)做好深入細(xì)致的服務(wù)，活動(dòng)前要引導(dǎo)代表緊緊圍繞黨委的中心工作、法律法規(guī)的實(shí)施和廣大人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行充分準(zhǔn)備，活動(dòng)中要讓代表們充分發(fā)言提出意見，活動(dòng)后要認(rèn)真研究代表反映的各種意見、建議和要求，督促政府及職能部門負(fù)責(zé)任地答復(fù)和解決，不斷提高代表活動(dòng)的實(shí)效性，增強(qiáng)代表的責(zé)任感。
5、探索建立激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，要加強(qiáng)選民對代表履行代表職責(zé)、開展代表活動(dòng)情況的監(jiān)督，因?yàn)榇黹_展代表活動(dòng)并不只是榮譽(yù)，也是義務(wù)和責(zé)任，代表必須對選民負(fù)責(zé)。常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)代表活動(dòng)的透明度，通過多種渠道向廣大群眾公開代表活動(dòng)的情況，將代表活動(dòng)置于社會(huì)監(jiān)督之中，并通過代表述職和選民評議等形式，促進(jìn)代表履行職責(zé)。另一方面，要建立健全人大代表履職盡責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，具體來說，一是按照法律規(guī)定，應(yīng)依法保障代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；二是在條件成熟時(shí)，逐步實(shí)行代表執(zhí)行職務(wù)津貼，以調(diào)動(dòng)代表履行職務(wù)的積極性，增強(qiáng)代表的責(zé)任感；三是適時(shí)召開代表經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，對先進(jìn)的代表小組和優(yōu)秀的人大代表進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。通過建立激勵(lì)約束機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)代表依法履職的積極性，不斷增強(qiáng)代表的責(zé)任感和使命感，推動(dòng)代表活動(dòng)的開展，切實(shí)提高閉會(huì)期間代表活動(dòng)的質(zhì)量和實(shí)效。
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