新稅制下農(nóng)村土地糾紛的調(diào)查與分析

　　新稅制下農(nóng)村土地糾紛的調(diào)查與分析

　　中共唐河縣委辦公室

　　今年以來，隨著國家降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策及種糧直補政策的實施，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的種糧積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民增收出現(xiàn)了多年來少有的好形勢。但是，由于土地作為一種特殊的生產(chǎn)資料，在新稅制政策的調(diào)節(jié)下，土地的投入與產(chǎn)出效益比大幅度提高，在激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)熱情，調(diào)動農(nóng)民承包土地、依靠土地勞動致富積極性的同時，也造成了許多因土地承包、土地流轉(zhuǎn)問題引發(fā)的矛盾糾紛，給農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了諸多不利影響。如何妥善化解這些矛盾糾紛，正確引導(dǎo)和利用好廣大農(nóng)民在政策刺激下所迸發(fā)出來的生產(chǎn)熱情，成為各級黨委、政府不容回避而又急待解決的一個現(xiàn)實問題。

　　一、土地糾紛的主要類型

　　（一）農(nóng)戶與村組集體之間的矛盾糾紛。稅改前，由于種田效益低下，農(nóng)民增收緩慢，農(nóng)村大量勞動力紛紛外出務(wù)工，造成大面積土地撂荒閑置。據(jù)不完全統(tǒng)計，止2001年，唐河縣因外出務(wù)工而致使土地撂荒面積達7.5萬畝。土地撂荒后，所在村組集體為了保證集體收入，完成農(nóng)業(yè)稅費，對撂荒地進行整合集中，且大部分以合同方式承包給種植大戶或外地客商，發(fā)展特色經(jīng)濟，或結(jié)合國家退耕還林政策，發(fā)展經(jīng)濟林和用材林。稅改后，隨著種田效益的提高，外出務(wù)工農(nóng)民受利益驅(qū)動，紛紛返鄉(xiāng)，要求重新承包土地，但村組已將土地對外發(fā)包，并簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，無地可包，從而造成農(nóng)戶與集體之間發(fā)生矛盾糾紛。

　�。ǘ�）農(nóng)戶與農(nóng)戶之間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾糾紛。原承包戶在離家外出前，采取自由結(jié)合的辦法，以口頭協(xié)議的方式，將承包土地委托給親屬鄰里代耕代種，代耕戶承擔其間的一切稅費。2003年稅費改革時，大部分代耕代種的土地納入了耕種農(nóng)戶的計稅面積，形成了相對穩(wěn)定的委托承包關(guān)系。新稅制實施后，因雙方?jīng)]有書面協(xié)議，原承包戶回鄉(xiāng)要求收回土地，而代耕戶認為自己承擔了所有稅費，況且又對土地進行了一定的資金投入，提高了生產(chǎn)能力，不愿交出代種土地，由此造成農(nóng)戶與農(nóng)戶之間發(fā)生矛盾糾紛。

　　二、誘發(fā)土地糾紛的主要原因

　�。ㄒ唬﹪�家惠農(nóng)政策的刺激。今年以來，國家出臺了一系列扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收的政策，農(nóng)業(yè)稅費大幅度減少，加上農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上漲，極大地調(diào)動了農(nóng)民種地的積極性，使外出務(wù)工和過去因逃避農(nóng)賦而撂荒的農(nóng)戶爭相回鄉(xiāng)要地，使農(nóng)村土地也由原來的撂荒變成了現(xiàn)在的爭搶。

　�。ǘ�）土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。在目前規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制尚未建立，流轉(zhuǎn)手續(xù)、流轉(zhuǎn)程序等方面還缺乏相關(guān)政策法律保護的前提下，不少農(nóng)戶既不征求村組集體的意見，也不按照程序履行必要的手續(xù)，采用“口頭協(xié)議”的辦法，私下協(xié)商，自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)。即使簽有合同，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，有的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清，有的合同主體錯位，合同期過長，導(dǎo)致合同無效，埋下糾紛隱患。如畢店鎮(zhèn)夏莊村在2003年與撂荒農(nóng)戶達成口頭協(xié)議后，將70余畝土地轉(zhuǎn)包給另一農(nóng)戶，并簽訂為期兩年的合同，今年撂荒農(nóng)戶要求歸還土地，因承包合同尚未到期，新承包戶不同意歸還土地，可村委當時又沒有同撂荒戶簽訂合同，雙方由此產(chǎn)生糾紛。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行土地政策同有關(guān)法律法規(guī)相抵觸。土地升值后，一些外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要地，甚至當初拒包而沒有簽訂承包合同的農(nóng)民也要求按政策承包土地。如果不給這些農(nóng)戶土地，則違反了國家“耕者有其田”的土地政策；如果把已承包出的土地收回重分，則又違反了《合同法》、《林業(yè)法》等有關(guān)法律、法規(guī)。如古城鄉(xiāng)王惠村萬沖村民小組共有36名農(nóng)民外出打工，造成150多畝土地撂荒閑置，組里為了完成農(nóng)業(yè)稅，把符合退耕還林政策的134畝撂荒地再次發(fā)包，并與新承包戶簽訂了30年林地承包合同。外出農(nóng)民回鄉(xiāng)后，提出要按照國家現(xiàn)行的土地政策，要求村里退還撂荒土地。針對這種情況，如果不給農(nóng)戶土地，則違背了土地政策。但如果按照《河南省人民政府關(guān)于認真貫徹國發(fā)明電[2004]1號文件精神，堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知》（豫政明電[2004]3號）文件的要求，拔掉樹木，重新分地，則又違反了《合同法》和《林業(yè)法》規(guī)定的相關(guān)條款，使基層干部無所適從，左右為難。

　�。ㄋ模┑诙�輪土地承包政策不符合農(nóng)村實際情況。1997年進行的第二輪土地承包，為了讓廣大農(nóng)民都有地可種，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)定第二輪土地承包合同簽訂后，增人不增地，減人不減地，一定30年不變。但經(jīng)過實踐的檢驗，這種政策規(guī)定不符合當前農(nóng)村的實際情況。其原因是隨著時間的推移，各家各戶的人口數(shù)量是不斷變化的，特別是在跨度為30年的時間內(nèi)，一般情況下會出生兩代人，這就預(yù)示著一個農(nóng)戶在30年內(nèi)有可能增加4至5人，造成一家兩代無地可種；而另一些農(nóng)戶則可能因承包土地時老人或女孩較多，老人去世或女孩出嫁后人口減少，可承包土地不變，這樣人數(shù)少的農(nóng)戶承包的土地較多，人數(shù)多的農(nóng)戶承包的土地較少，加劇了土地供求矛盾，引發(fā)了大量的矛盾糾紛。

　　三、土地糾紛帶來的不利影響

　�。ㄒ唬┯绊懥宿r(nóng)村大局穩(wěn)定。土地問題歷來都是農(nóng)村政策性較強的一項工作，但是由于國家在出臺相關(guān)惠農(nóng)政策的同時，沒有及時出臺既符合法律法規(guī)又符合當前農(nóng)村實際、針對性和可操作性較強的配套政策，加之部分農(nóng)民的趨利性及價值取向的現(xiàn)實性，導(dǎo)致了許多外出返鄉(xiāng)農(nóng)民因土地承包問題同村組集體、同新的土地承包戶之間發(fā)生矛盾糾紛，引發(fā)了一大批群體上訪、越級上訪事件及群體性械斗、毆傷事件，使農(nóng)村潛在的矛盾更加復(fù)雜化，嚴重影響了農(nóng)村社會政治大局和治安大局的穩(wěn)定。據(jù)初步調(diào)查，自今年7月份以來，全縣因土地糾紛問題造成的信訪、人訪達163件（次），群體性毆傷事件達13起。

　�。ǘ�）制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。加快農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和促進農(nóng)民增收的根本出路，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要前提就是要把土地適度集中，實行規(guī)模經(jīng)營。新稅制實施后，隨著土地產(chǎn)出效益的增加，農(nóng)村土地糾紛的矛盾焦點也就是要求重新獲得土地的承包權(quán)，甚至擴大原有的承包權(quán)限。作為基層村組集體，雖然無奈，但也必須按照國家土地政策，把以前整體發(fā)包的撂荒地收歸集體，再次分給那些外出返鄉(xiāng)人員。這樣，使本來已經(jīng)形成適度規(guī)模經(jīng)營的土地又被零星分割，再加上土地承包“一定30年不變”的政策，將使農(nóng)村土地長期處于“面條田”的分散經(jīng)營局面。這種局面，既不利于土地規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，也不利于大額生產(chǎn)資金的投入，其實質(zhì)是制約了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展步伐。

　�。ㄈ�）助長了農(nóng)民不按政策履行應(yīng)盡義務(wù)及喪失誠信的不良風(fēng)氣。稅改前，少數(shù)農(nóng)戶不履行納稅交費義務(wù)，對應(yīng)交納的農(nóng)業(yè)稅費軟磨硬拖，甚至為了逃避稅款，舉家外出，杳無音信。稅改后，這些農(nóng)戶又返鄉(xiāng)要地，而今年上級又規(guī)定不準催繳農(nóng)戶以往拖欠的稅費，致使這部分農(nóng)民錯誤認為手中擁有承包權(quán)，要回土地天經(jīng)地義，不納稅也沒什么關(guān)系。還有個別農(nóng)戶喪失誠信，出爾反爾，單方面撕毀代耕代種的口頭約定，助長了農(nóng)村不良風(fēng)氣的蔓延。

　�。ㄋ模┰黾恿舜褰M按計劃清償集體債務(wù)的難度。由于歷史原因，農(nóng)村村組集體都不同程度地背負著集體債務(wù)。此前村組之所以把農(nóng)戶撂荒土地集中起來，再次進行發(fā)包，其目的是不但可以完成年度農(nóng)業(yè)稅費任務(wù)，而且還可以逐年償還一部分村組債務(wù)。按照政策，撂荒農(nóng)戶重新要地，可又不能清繳以前拖欠稅費，使村組集體不但要承擔撂荒農(nóng)戶拖欠的稅費負擔，還要承擔因終止承包合同帶來的各種經(jīng)濟賠償，加重了村級債務(wù)，增加了村組逐年按計劃清償集體債務(wù)的難度。

　�。ㄎ澹┓稚⒘嘶鶎痈刹孔ソ�(jīng)濟建設(shè)、抓重點工作的精力。農(nóng)村土地承包糾紛非常復(fù)雜，有的農(nóng)民一邊接包別人的地，一邊又將自己的地轉(zhuǎn)給他人；有的除了要回原先轉(zhuǎn)給別人的地，還接包了其他村民的土地，這種頻繁、復(fù)雜的轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出，使土地糾紛盤根錯節(jié)，矛盾錯綜復(fù)雜，解決起來非常棘手。特別是今年7月份以來，農(nóng)村土地糾紛集中爆發(fā)，給農(nóng)村的大局穩(wěn)定帶來了多年來少有的壓力，鄉(xiāng)村兩級為了維護農(nóng)村大局的穩(wěn)定，想盡了千方百計，說盡了千言萬語，全力以赴，因地制宜，研究對策，予以解決�？梢哉f，為了解決這種特定形勢下的特殊矛盾糾紛，基層干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)耗費了大量的工作時間，增加了基層干部的工作量，分散了基層干部抓經(jīng)濟建設(shè)、抓重點工作的精力。

　　四、對策建議

　　妥善解決農(nóng)村的土地糾紛，既是著力提高各級黨委、政府執(zhí)政能力的需要，也是加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定大局的現(xiàn)實需要，因此建議：

　�。ㄒ唬┱J真開展調(diào)查研究，因地制宜，區(qū)別對待。隨著春節(jié)臨近，大量外出務(wù)工人員將陸續(xù)返鄉(xiāng)，面臨節(jié)后春耕春播的到來，因土地承包問題引發(fā)的矛盾糾紛很有可能會再次集中爆發(fā)。因此，為了掌握工作的主動權(quán)，各級黨委、政府都要有足夠的思想準備，抓緊利用好當前這段時間，深入農(nóng)村，調(diào)查研究。對于排查出的矛盾隱患，要因地、因人、因事而宜，逐一研究制定工作預(yù)案，做到心中有數(shù)。在處理土地糾紛工作中，既要貫徹執(zhí)行上級政策，又要兼顧農(nóng)村的實際情況，方法靈活，形式多樣，區(qū)別對待不同類型的矛盾糾紛。

　�。ǘ�）加大法律法規(guī)的宣傳力度。在農(nóng)村，要深入廣泛地開展《土地法》、《承包法》、《林業(yè)法》、《合同法》等這些與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳力度，通過宣傳教育，提高基層干部的依法行政能力，增強廣大農(nóng)民的法制觀念和遵守法律法規(guī)的自覺性，并逐步把各類矛盾糾紛引導(dǎo)到按程序依法解決的軌道上來，使各級干部擺脫這種繁瑣矛盾的困擾，精中精力謀全局、抓大事。

　�。ㄈ�）要依法按程序規(guī)范各類合同手續(xù)。目前尚未發(fā)生矛盾糾紛的村組，要對現(xiàn)有的各類承包合同抓緊進行司法公證；對已發(fā)生糾紛或存在糾紛苗頭的村組，要兼顧多方利益，待矛盾糾紛妥善解決后，也要進行司法公證。在今后的土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方都要及時簽訂流轉(zhuǎn)合同，并引入司法公證程序、鄉(xiāng)村確權(quán)程序，對流轉(zhuǎn)時間、享有的權(quán)利、相互承擔的義務(wù)等問題進行明確規(guī)定，從根本上防止矛盾發(fā)生。

　　（四）要適時調(diào)整，適度規(guī)模。針對第二輪土地承包“一定30年不變”的要求，根據(jù)農(nóng)村的實際情況，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，從有利于土地的規(guī)�；�經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營出發(fā)，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，對土地進行適時、適度規(guī)模的調(diào)整，一則可以解決“增人不增地、減人不減地”所引發(fā)的矛盾糾紛，二則可以加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化步伐，提高土地的綜合效益，增加農(nóng)民收入和地方財政收入。

　　（五）要著眼長遠，用發(fā)展的辦法解決農(nóng)村的土地糾紛問題。當前農(nóng)村大量出現(xiàn)的土地承包矛盾糾紛，從一個側(cè)面折射出農(nóng)村及農(nóng)民普遍存在的濃厚的封閉意識、保守意識、小農(nóng)意識及農(nóng)民對土地的過分依賴程度。從長遠看，加快全面小康社會的建設(shè)步伐，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題至關(guān)重要，必須把大量的農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，進城進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，走城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。因此，各級黨委、政府不應(yīng)就矛盾抓矛盾，要從矛盾糾紛中跳出來，從轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念入手，大力組織農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，積極鼓勵農(nóng)民進城進鎮(zhèn)，加快各類民營企業(yè)發(fā)展步伐，加速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，在發(fā)展中求穩(wěn)定，以穩(wěn)定促發(fā)展。